移民后期扶持政策實施配套制度框架研究

楊 濤 左 萍

自《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》(國發[2006]17 號)(以下簡稱國務院17 號文件)頒布實施以來，中央和各地制定并出臺了一系列后期扶持政策配套文件，這些政策的實施在維護社會穩定，促進庫區和移民安置區的經濟發展，提高移民生活水平方面取得了一定的成效。但隨著經濟社會形勢的不斷發展變化，這些配套文件尚存在不少問題，需要進一步調整完善，以構建大中型水庫移民后期扶持政策實施配套制度框架體系。

一、現有移民后期扶持政策實施配套制度

筆者通過收集資料和實地調查，對中央和部分省(區、市)已頒布的移民后期扶持政策實施的主要配套文件進行整理，主要制度有:移民人口核定登記工作管理辦法、移民人口自然增減核定管理辦法、關于后期扶持方式的意見、后期扶持資金使用管理辦法、后期扶持結余資金使用管理辦法、庫區基金征收使用管理辦法、相關規劃編制工作大綱、規劃實施管理辦法、項目扶持管理辦法、項目公示辦法、項目驗收評價辦法、監督檢查和責任追究辦法、內部審計辦法、后期扶持政策實施領導小組成員單位職責分工、宣傳提綱、移民穩定和移民突發事件應急預案等。這些配置制度從編制到實施無不體現出規范性、公開性、參與性、保障性及監督性的特點。

二、現有移民后期扶持政策實施配套制度之缺陷和不足

(一)缺乏系統性

移民后期扶持政策實施涉及部門多、層面廣，這就要求配套制度能夠涵蓋多領域、多部門，但是目前配套政策多是來自于發改部門、財政部門、移民部門，而且有的地方只是通過移民部門，從移民管理的層面來制定一些配套文件，沒有涉及其他部門和層面的政策性文件，權威性、約束性不夠。

(二)缺乏穩定性

國務院17 號文件頒布以后，為了快速推進水庫移民后期扶持政策的實施，國家發展改革委、財政部等部門制定并出臺了一系列的應急性制度，其中大多數配套文件是暫行辦法，而且還有許多是以“通知”的形式下發，缺乏穩定性。

(三)缺乏制約性

制度的主要特征就是規范性和制約性。制度不但強調強制性，而且還要有激勵性、懲罰性。目前有些現行的移民后期扶持政策實施配套文件只強調強制性，缺乏激勵性、懲罰性的措施。

(四)缺乏操作性

有些現有的后期扶持政策實施配套文件相對規定較為籠統，沒有細化的、可操作性的標準、程序等，從而導致不同的實施單位在規劃實施中理解各異、各行其是。

(五)缺乏預見性

隨著經濟社會的快速發展、相關規劃的全面實施，凸現有些配套文件在當時制定時缺乏預見性，已不合時宜，不能指導當前和未來的規劃實施工作，需要不斷完善和調整。

三、移民后期扶持政策實施配套制度框架體系

移民后期扶持政策實施配套制度框架體系，是指由若干與移民后期扶持政策實施相關的政策文件組成的、層次清晰、類別分明、結構嚴謹的整體性的制度組織形式。

移民后期扶持政策實施配套制度框架體系應涵蓋人口管理、規劃管理、資金管理、項目管理、監督管理、保障措施六個方面。

(一)人口管理制度

目前，中央已頒布了《關于大中型水庫農村移民后期扶持人口核定登記工作的意見》、《新建大中型水庫農村移民后期扶持人口核定登記暫行辦法》，對水庫農村移民后期扶持人口核定登記工作進行了規定。國務院17號文件指出:對于移民人口的自然變化采取何種具體政策，由各省、自治區、直轄市自行決定。各省(區、市)按照中央的要求也制定了相應的移民人口自然變化的政策，但為保證政策的統一性，建議中央出臺《大中型水庫農村移民后期扶持人口動態管理辦法》。

(二)規劃管理制度

目前，水利部已頒布的兩個規劃的編制大綱對相關規劃編制、報批作了規定，但還需要進一步完善，制定技術性、更具有操作性的相關規劃編制規程;目前研究制定的《大中型水利水電工程移民統計管理暫行辦法》(征求意見稿)和《大中型水利水電工程移民檔案管理暫行辦法》(征求意見稿)分別對后期扶持政策實施的統計工作、檔案管理工作做了規定，各地應按照頒發以后的辦法制定相關規劃實施工作的統計管理辦法、檔案管理辦法。對于年度計劃執行管理方面，中央沒有出臺相應規定，需要抓緊制定。

(三)資金管理制度

資金管理制度是后期扶持政策實施配套制度框架體系的重要環節，主要涉及移民后期扶持資金征收、使用和管理。

目前，中央已頒布的《大中型水庫移民后期扶持基金征收使用管理辦法》、《大中型水庫移民后期扶持結余資金使用管理辦法》、《大中型水庫庫區基金征收使用管理辦法》對后期扶持資金的征收、使用和管理做了規定，各省(區、市)也根據中央的要求制定了本區域的后期扶持基金使用管理實施細則、后期扶持結余資金使用管理實施細則、庫區基金征收使用管理實施細則。國務院17 號文件規定，各省、自治區、直轄市人民政府通過提高0.5 厘電價加價資金，統籌解決小型水庫移民的困難和在建后期扶持項目的后續資金投入。現在全國大部分省(區、市)已征收了0.5 厘電價加價資金，但中央層面缺乏相應的政策規范。

在實踐當中，對資金管理方面還缺乏相應的制度規范。有的省(區、市)參照處理中央直屬水庫移民遺留問題處理工作時期制定的《庫區建設基金縣級報賬制實施辦法》、《庫區建設基金會計核算辦法》制定了移民后期扶持資金縣級報賬制、會計核算辦法，進一步加強了資金管理，積累了好的經驗。但有的省(區、市)還沒有相關的規定，導致資金使用管理混亂。因此，中央應出臺縣級報賬制、會計核算辦法。

(四)項目管理制度

項目管理制度是后期扶持政策實施配套制度框架體系的關鍵制度，主要涉及規劃項目前期文件的編制和審批、項目年度計劃管理、項目資金管理、項目公示和參與、項目實施建設、項目運行管理、項目驗收、項目標志牌設立、評價等。

目前，中央層面還未出臺后期扶持項目管理辦法，而各地在項目實施管理過程中做法不一，有的省(區、市)在項目實施中積累了好的做法、出臺了好的制度，有的省(區、市)還未制定相應的項目管理辦法。隨著項目規劃的全面實施，基礎設施項目如何建設、運行、維護，生產開發性項目如何建設、運行、收益分配將成為急需解決的問題。因此，中央應出臺項目管理辦法，為各地順利開展項目實施提供制度支撐。

(五)監督管理制度

監督管理制度是后期扶持政策實施配套制度框架體系的重要制度，主要涉及規劃的督導、稽察、審計和監測評估等監督檢查手段。具體來說，主要內容包括:相關規劃實施稽察管理辦法、移民后期扶持資金內部審計辦法、違反大中型水庫移民后期扶持資金征收使用管理規定責任追究辦法、后期扶持政策實施情況監測評估工作管理辦法等。

目前，中央已頒布的《大中型水利水電工程移民規劃實施稽察暫行辦法》、《大中型水利水電工程移民資金內部審計暫行辦法》、《違反大中型水庫移民后期扶持基金征收使用管理規定責任追究辦法》、《關于開展大中型水庫移民后期扶持政策實施情況監測評估工作的通知》對監督檢查進行了規定。有的省(區、市)也制定了監督檢查方面的辦法，但還需根據中央在監督檢查方面制定的規定完善本省(區、市)的監督管理辦法。

(六)實施保障制度

實施保障制度主要涉及組織機構、宣傳工作、維穩方面，主要內容包括:移民后期扶持聯席會議制度、移民后期扶持宣傳工作辦法、預防處置大中型水庫移民突發事件應急預案、項目規劃地方政府配套資金籌措辦法等。

目前，中央頒布的《全國水庫移民后期扶持政策部際聯席會議成員單位職責分工》、《大中型水庫移民后期扶持政策宣傳提綱和國發[2006]17 號文件政策解答》對移民后期扶持組織機構、宣傳工作做了規定，并對組織機構、宣傳工作、社會維穩、地方配套資金籌措提出了制定辦法和方案的要求。各省(區、市)制定了移民后期扶持聯席會議制度、宣傳工作提綱、預防處置大中型水庫移民突發事件應急預案。還應制定項目規劃地方政府配套資金籌措辦法，以保證規劃實施有充足的地方配套資金。

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