更多依靠節約資源和循環經濟推動江蘇持續發展

李宗堯 華彥玲

〔本文系黨的經濟理論創新與江蘇持續發展研究基地《加快形成新的經濟發展方式與江蘇持續發展》課題分報告，是江蘇省社科基金（13WTB024）和國家行政學院合作課題（13HZKT115）的階段性成果。〕

（李宗堯：中共江蘇省委黨校經濟學教研部教授，博士；華彥玲：中共江蘇省委黨校工商管理教研部副教授，博士）

2012年，江蘇省的經濟總量已經占到全國的10.4%，居全國第二位，經濟社會發展對資源能源形成了巨大的需求，而江蘇是一個資源和環境負荷十分沉重、環境容量非常狹小的省份，資源與環境壓力日益凸顯，要保持經濟的持續發展必須更多依靠節約資源和循環經濟的推動。

一、江蘇持續發展進程中資源與環境約束形勢依然嚴峻

江蘇盡管在推動資源節約和循環經濟發展方面取得長足進步，但在經濟的高速增長下，資源與環境的約束形勢依然嚴峻。

1.資源與能源的供給日趨緊張

江蘇經濟的高速度增長，大大增加了對資源、能源的需求，增加對土地、煤炭、石油等不可再生資源的消耗。

土地作為重要的生產投入要素，對于人類的生存和發展具有無可比擬的重要性。江蘇土地資源存量并不豐富，全省面積為10.26萬平方公里，占全國總面積的1.06%。其中平原面積7.06萬平方公里，水面面積1.73萬平方公里，耕地面積479.52萬公傾。江蘇土地開發利用程度較高，后備土地資源少，未利用土地主要分布在沿海新生灘涂，還有部分是丘陵山地和內陸灘地。建國以來，耕地總面積不斷減少，由建國初期的588萬公頃，下降到當前的468萬公頃。人均耕地由1.39畝下降到目前的0.59畝。耕地數量下降的主要原因是建設用地的占用，1975年以來，耕地減少總量的46.3%用于國家建設用地。

化肥、農藥施用量和農用塑料薄膜使用量也不斷增大，嚴重破壞了土壤性狀，降低了耕地的持續生產能力。自1985年以來，化肥施用總量處于遞增狀態，每公頃施用量由1985年的341千克增加到2011年的720千克，增長了111%。

江蘇省境內水網密布，河湖眾多，水資源總量豐富，但人均量并不大，加之受污染影響，水資源狀況并不樂觀。江蘇省湖泊水面面積1.73萬平方公里，占全省面積（10.26萬平方公里）的16.9%，有大小湖泊290多個，1平方公里以上湖泊119個。2011年平均人均水資源占有量為624m3（不含長江干流過境水量）。按照現行國際標準，人均水資源量1000m3/年為人類生存的最低需求，人均水資源量2000m3/年就處于嚴重缺水邊緣。由于自然環境的差異，江蘇面臨著資源性缺水與水質型缺水并存的局面。蘇錫常地區盡管有煙波浩渺的太湖，有縱橫密集的河網，受污染的影響，已經成為我國最為典型的水質型缺水地區。蘇北地區的資源性缺水和蘇南地區的水質型缺水使江蘇省面臨的水資源問題更趨復雜化。同時，水資源浪費比較嚴重，利用效率低下。2011年全省總用水量556.2億m3，農田灌溉用水273.8億m3，占全省總用水量的49.1%；工業用水194.9億m3，占總用水量的37.6%；城鎮生活用水（包括公共設施用水和流動人口用水）26.05億m3，生活用水占總用水量的9%。由于渠系損失、農田蒸發、滲漏以及深層入滲等原因，農田灌溉耗水206.4億m3，耗水率75.4%，占總用水消耗總量的73.6%。工業用水中的浪費現象也比較嚴重，工業用水重復利用率66.3%，而發達國家通常達到75%～85%。

礦產、能源資源作為原料投入和動力源泉，對經濟發展具有重要的支撐作用。江蘇省境內的主要礦產資源與能源儲量和產量嚴重不足，需求缺口很大。現已探明的煤炭儲量約41億噸，其中可利用的工業儲量僅28.4億噸，占全國的0.58%。江蘇能源主要依靠外來輸入，2011年全年能源消耗27588萬噸標準煤，其中本地生產的一次能源只有2627萬噸標準煤，占全部消耗量的1/10。同時江蘇省傳統的產業結構和傳統的發展方式對資源的高消耗依然存在巨大的路徑依賴。資源的供應緊張、能源的壓力加大，成為江蘇在經濟增長和結構轉換中的昂貴代價。

2.環境約束日益加劇

江蘇發展的環境約束也在不斷加大。一是主要污染物排放強度較大。2010年，全省化學需氧量、二氧化硫排放量分別列全國第3位、第9位，單位國土面積污染物排放強度位居全國前列。二是水環境質量不容樂觀。太湖部分湖區受總氮影響，水質劣于Ⅴ類，南水北調、通榆河等部分斷面水質尚不能穩定達標，長江入江支流污染較重，近岸海域水質有下降趨勢，集中式地表水飲用水源地安全尚存在隱患。三是大氣污染較為嚴重。大氣污染呈現區域性特征，酸雨問題依然嚴重，光化學煙霧、灰霾污染呈上升趨勢。四是農村環保基礎薄弱。農村環境基礎設施建設滯后，鄉村生活和農業面源污染整體上尚未得到有效治理，農村飲水安全和農產品安全存在隱患。五是固體廢棄物污染日趨嚴峻。危險廢物、水處理污泥、電子廢物等污染防治任務艱巨，部分垃圾填埋場建設和管理不規范，滲濾液污染問題尚未有效解決。中國社科院環發中心和環保總局政策研究中心的研究表明，在污染造成的經濟損失中，大氣污染和水污染造成的損失占到污染損失總量的90%以上。江蘇面臨的主要環境問題也主要集中于這兩大方面。

實踐證明，傳統的高投入、高消耗、高排放、低效率的增長方式已經走到了盡頭，不加快轉變經濟增長方式，資源難以為繼，環境難以承受。發展循環經濟，轉變經濟增長方式，走新型工業化道路，建設資源節約型和環境友好型社會，才能夠從根本上緩解資源約束，減輕環境壓力，從而實現全面協調可持續發展。

二、更多依靠資源節約和循環經濟推動江蘇持續發展的思路與對策

持續發展是江蘇率先、科學、和諧發展的緊迫任務和必然選擇。人口、產業和城市高度密集、資源稟賦先天不足、環境負荷過大決定了江蘇的發展必須更多地依靠節約資源和循環經濟的推動。從推進“兩個率先”的角度來看，生態環境改善，人與自然和諧相處，是實現全面小康和基本現代化的重要目標；從民心民意來看，實行環保優先方針是人民群眾的新要求、新期待，也是黨和政府新的民心工程。必須從全局和戰略的高度，變壓力為動力，化挑戰為機遇，更好地實施持續發展戰略，促進江蘇經濟社會又好又快地發展。

1.扎實推進生態文明建設工程

十八大報告要求，把生態文明建設融入經濟、政治、文化、社會建設各方面和全過程。江蘇省委、省政府提出，要深入推進生態文明建設工程。建設生態文明，既反映了江蘇全體人民的愿望和意志，也是江蘇經濟社會發展的內在要求。因為經濟再增長，GDP和人均GDP再高，生態環境惡化了，人民也不能過上幸福生活。“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉”（習近平）。推進生態文明建設中，必須將環保放在優先地位。要牢固樹立“環境是稀缺資源、生態是珍貴財富”的價值理念，加快轉變經濟發展方式，加快建立環境資源和成本考核體系，努力用最小的資源環境代價獲得最大的經濟社會效益。江蘇的發展能夠走在全國前列，很大程度上靠的是國際國內“兩種資源”、“兩個市場”，市場和其他資源可以兩頭在外，但生態環境資源不能位移。當前的江蘇，生態環境資源比其他所有發展要素都顯得更加稀缺和寶貴，甚至可視為實現持續發展的第一要素、科學發展需要破解的第一難題。

2.力促節約利用自然資源

江蘇的經濟發展，將長期面臨資源能源短缺的巨大挑戰。如何在經濟規模越來越大、經濟增長速度較快而資源存量相對較少、生態環境比較脆弱的情況下節約利用自然資源，保護好生態環境，既是加快建設生態文明的重要內涵，也是江蘇經濟能否可持續發展的重要前提。

采取切實措施節約利用資源。一要嚴格土地管理，確保耕地資源的永續利用。要制定長遠規劃，明確保護目標，嚴禁占用耕地和宜農荒地建造游樂場所、高級別墅，以及興建祠堂、寺廟和教堂等，積極推進農村居民集中居住的小區建設，切實保護和合理利用最為稀缺的戰略資源——耕地，即“護好良田，留與子孫”。二要強化水資源管理。提倡推廣節水型農業，提高工業用水重復利用率，推廣節水型衛生潔具，同時，加強水資源保護，防治工業廢水和生活污水污染水質。三要進一步造林綠化，嚴格森林資源管理。盡快實現森林資源資產管理，完善森林資源有償使用制度和價格體系，科學造林營林，有計劃有組織地采伐，提高林木利用率，堅決打擊非法濫伐行為，并開發木材替代產品。

完善資源保護和使用的法律體系。一是認真貫徹《環境保護法》、《土地管理法》、《森林法》等現行法律，加強執法力度，堅持有法必依、執法必嚴、違法必究的原則。二是開展與保護資源有關的立法研究，完善有關環境與經濟協調發展的法律體系，健全和完善法治，從法律上保障資源的可持續使用。

3.進一步大力倡導和推行循環經濟

循環經濟本質上是一種生態經濟，是加快生態文明建設的重要環節。它與傳統經濟有著非常明顯的區別：傳統經濟是由“資源—產品—污染排放”所構成的物質單向流動的經濟，而循環經濟所倡導的是一種建立在物質不斷循環利用基礎上的經濟發展模式。它要求把經濟活動按照自然生態系統的模式，組織成一個“資源—產品—再生資源”的循環流動的過程，生產和消費的過程基本上不產生或者只產生很少的廢物，從根本上解決了環境與發展之間的沖突。江蘇是全國循環經濟的試點省，理應在生產、流通、建設等各環節，探索、倡導和推行資源集約高效利用，減少環境污染，推進循環經濟大發展，為建設資源節約型和環境友好型社會提供成功經驗和典型示范。

政府、企業、科技界和社會公眾都要增強循環經濟的理念。發展循環經濟是一件既關系當代又涉及千秋萬代、利國利民的大事。相對于傳統經濟，它又是一種具有革命性的理念轉變，因此必須最大限度地吸引全社會的共同關注，增強循環經濟的共識。這就需要利用政府、企業、科技界和社會公眾等各方面的力量，共同參與并不懈努力，盡快普及循環經濟理論，早日形成全民的循環經濟理念。

借鑒國際經驗加快建立經濟生態園并提高其質量。建立經濟生態園是目前國際上推行循環經濟的一個很普及的做法。它通過模仿自然生態系統，使資源和能源在工業系統中循環使用，上家的廢料成為下家的原料或動力，盡可能把各種資源都充分利用起來，做到資源共享，各得其利，共同發展。生態工業園是發展循環經濟的一個很有效的途徑，值得大力推廣。江蘇經濟技術開發區和工業園區很多，全國聞名，有許多已經成為生態園區，但是還要大力推進并提高質量，以便發揮其更大的示范和輻射作用。

通過多種途徑獲取先進技術為循環經濟發展提供技術支撐。循環經濟的發展需要先進技術、核心技術作為支撐點，而我們的企業目前在這方面普遍欠缺。為了推行循環經濟，企業可以對引進的國外先進技術加以消化、吸收和創新，形成擁有自主知識產權的技術；政府也要加大科技方面資金的投入，主動獲取先進技術；相關部門應選擇具有標志性和推廣前景的先進適用技術，在重點行業、重點企業組織實施一批重大示范工程，以幫助企業掌握核心技術，為循環經濟的推行提供強大而又持續的技術支撐。

制定和完善有利于循環經濟發展的法律法規體系及相關政策。建立促進循環經濟發展的法律法規是順利實施循環經濟當務之急。有了法律法規的規范，人們在經濟活動中才能有法可依，有章可循；有了激勵和懲罰手段，就可以為循環經濟的順利推行增強物質和精神的動力。因此，通過制定相關的政策形成有效的激勵和懲戒機制，是各級政府必須承擔的緊迫課題。政府及相關機構還要研究制定相關政策體系，比如產業、財政、稅收、金融、價格、技術等方面的獎懲政策和措施，以促進循環經濟的發展。

4.更有效地全方位推進節能減排

加快建設生態文明，實施可持續發展，必須厲行節能減排，從源頭上遏制污染。江蘇在節能減排方面要加快三個轉變：從重經濟增長輕節能減排，轉變為保護環境與經濟增長統籌協調；從環境保護滯后于經濟發展，轉變為環境保護與經濟發展同步推進；從主要用行政辦法解決節能減排問題，轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決節能減排問題。創新工作模式，具體做到以下“五個結合”：

堅持結構調整與節能減排相結合。按照調高調優調輕的要求，以結構優化推動發展方式轉變，以產業升級緩解節能減排壓力，以集約發展提升經濟增長質量。加快發展現代服務業，大力發展高技術、高效益、低消耗、低污染的“兩高兩低”產業；推進制造業優化升級，積極推廣清潔生產，大力發展循環經濟，使結構調整與節能減排協調推進，節約資源與保護環境良性互動。

堅持重點突破與整體推進相結合。以冶金、建材、化工、電力、紡織五大行業為重點，加大節能減排工作力度。以綠化造林為重點，加大生態修復和環境建設力度，積極開展農村面源污染治理，加強自然生態保護。以保障水源安全為重點，加大重點流域水污染防治力度，把太湖綜合治理作為重中之重，同時抓好淮河和長江等重點流域的治理，抓緊完成南水北調治污項目。

堅持科技創新與環保產業發展相結合。以企業為主體，推進產學研結合，集中力量優先開展飲用水源地保護、流域水污染控制、區域大氣污染控制等關鍵領域技術的研究和開發，加強環保引進技術的消化吸收和再創新。積極發展環保裝備制造業，大力發展環境服務業，培育和壯大環保產業基地，促進環保產業發展成為我省的新興支柱產業。

堅持政府主導與市場機制相結合。注重運用市場機制促進環境保護，建立多元化的環保投入機制和生態補償機制，綜合運用經濟杠桿促進企業節能減排。加快建立完善環境綜合決策機制，全面落實環保工作年度和任期目標管理責任制，完善科學的考核引導機制。進一步增加環保投入，環保投入增長幅度要高于經濟增長速度。

堅持嚴格執法與社會監督相結合。加強節能減排立法，加大環保執法力度，著力解決“違法成本低、守法成本高”的問題。推進環保公共信息公開，加強輿論引導和社會監督。加強環境宣傳教育，增強全民環保意識。每個地區、每個單位、每個社區、每個公民都要從自我做起，從具體事情做起，在全社會形成節能減排的良好氛圍。

5.優化管理保證資源節約和循環經濟發展

科學的評價體系是促進經濟社會可持續發展的有力保證。針對干部政績和區域經濟發展狀況的考核，應當建立科學的評價體系，除了使用那些“純經濟”指標外，還必須包括資源節約與環境保護的相關指標。

建立綜合管理決策機制。資源節約與循環經濟的發展是一個系統工程，涉及眾多部門的管理職能，客觀上要求建立與之相應的綜合管理決策機制。這一機制的建立，需要從兩方面努力：一方面加強有關部門如環保、土地、水利、礦產、林業、計劃、科技、教育等部門之間的廣泛協商和合作，必要時調整現有部門的職能，建立一個多方合作、協調一致、反饋迅速的管理運行機制；另一方面，著手組建新的綜合協調機構，賦于其相應的權力，以保證資源節約、環境友好與持續發展目標的實現。

完善國民經濟核算體系。實現可持續發展，要求全面協調經濟、社會、人口、資源和環境等系統之間的關系，在全面、科學、準確地分析現狀并把握其發展趨勢的基礎上，進一步完善評價體系。環境方面的指標項目至少應有資源保護和利用、生物多樣化保護、水土保護、大氣層保護以及液態、固體廢物無害化管理等。同時努力完善國民經濟核算體系，使之與可持續發展相適應，將自然資源和環境因素納入國民經濟核算體系，用環境資源價值的增加或減少，來修正傳統意義上的國民生產總值（GDP）和國民生產凈值，使有關統計指標和宏觀評價體系，能夠準確反映經濟活動背后的資源代價和環境質量的變化。

明晰共有資源的產權歸屬。目前，我國許多資源產權不明，給資源合理保護和利用造成許多障礙，因此，要明確主要資源如土地、森林、礦產等的產權主體，并將這些主體人格化，從而避免重要資源成為共享資源而被過度利用和破壞。對于一些無法界定產權的公共資源，如江河湖泊、沿海漁業等，除了明確管理主體外，還應根據具體情況，制定一系列的規章制度乃至地方法規，維護這些共有資源集體產權的持續利用，避免由于幾個產權主體的同時存在所產生的資源破壞。