深化改革推動實現更高質量就業探討

劉社建

（上海社會科學院經濟研究所，上海 200020）

一、近年來積極就業政策演變與就業狀況

（一）積極就業政策演變

改革開放之初，在當時極為嚴峻的就業壓力下，在經濟體制改革尚未全面啟動時國家根據當時情況采取了部分市場化的促進就業措施。1980年全國勞動就業工作會議明確指出，“在國家統籌規劃和指導下，實行勞動部門介紹就業，自愿組織起來就業和自謀職業相結合”的方針。促進就業一部分受市場調節，勞動者自主就業，當時出現的大量個體戶即為自主就業的代表。另一部分仍受行政調節，由國家控制。隨著國有企業改革的逐步推行，與國有企業改革相適應，逐步推進雙軌制的就業制度改革，在新招收的工人中推行勞動合同制，對老職工維持現狀，即“老人老辦法，新人新辦法”。雙軌制的就業制度作為經濟體制改革的重要內容，在有效緩解就業壓力的同時，有效推動了國有企業改革與經濟體制改革［1］56。

確立社會主義市場經濟體制改革目標后，隨著國有企業改革的深入推進，大量隱性就業人員要重新安排就業，產業結構調整逐步釋放出多余勞動力，大量農村剩余勞動力持續向城鎮轉移，同時每年有大批新增勞動力進入勞動力市場，諸種因素相互交織，就業壓力不斷增加。1995年為擴大就業制定“鼓勵兼并、規范破產、下崗分流、減員增效和實施再就業工程”的就業方針，積極推進“勞動者自主擇業、市場調節就業、政府促進就業”的就業方針。隨著就業體制改革的深入推進，大量失業人員通過再就業工程實現再就業，國有企業用工制度徹底向全員勞動合同制轉移，并通過深入推進失業與社會保障制度改革，努力為就業體制改革提供穩定的外部環境以維護社會穩定［2］37。同時通過實施職業培訓與職業指導，出臺勞動預備制度，努力扶持中小企業發展，鼓勵自主創業與自謀職業等多種方式有效促進就業。

2002年頒布《關于進一步做好下崗失業人員再就業工作的通知》，鑒于當時不斷惡化的就業形勢，首次明確提出積極就業政策。積極就業政策以促進下崗失業人員再就業為主要目標，從積極創造就業崗位、再就業扶持、改進就業服務與完善社會保障這四個方面，構建了積極就業政策的主要框架。當時國有企業改革與產業結構調整升級釋放的大量失業人員尚未全部消化，再就業工程逐步淡出，失業與社會保障制度初具規模但有待進一步健全完善，通過出臺積極就業政策對促進下崗失業人員再就業發揮了應有作用。

2003年全國再就業工作會議強調就業是民生之本，要求把深化改革、促進發展、調整結構與擴大就業相結合，實施積極的就業政策與促進就業的長期戰略，把就業再就業指標納入宏觀調控目標。重點從改善創業環境、鼓勵自謀職業與自主創業、轉變就業觀念、扶持中小企業、發展勞動密集型行業、完善就業服務體系、加強職業培訓、扶持困難群體就業等方面擴大就業，更加重視改革發展與結構調整對擴大就業的重要作用。

2005年頒布《關于進一步加強就業再就業工作的通知》，強調實現促進經濟增長和擴大就業良性互動，持續完善落實就業與再就業扶持政策，促進城鄉統籌就業，改進就業服務，強化職業培訓，加強就業管理，建立社會保障與促進就業聯動機制。同時政策實施對象從下崗失業人員擴大到覆蓋社會新增勞動力與農民工。

2007年《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》強調大力發展廣就業產業、行業與企業多渠道、多方式增加就業崗位，完善促進就業的財稅金融政策，發揮自主創業與自謀職業的作用，構建健全完善的面向全體勞動者的職業技能培訓制度，積極關注特殊勞動力群體就業。首次強調和諧勞動關系對促進就業的重大作用，指出要完善勞動關系協調機制，加強勞動保護以及構建和諧勞動關系，有效擴大就業。

2012年發布的《促進就業規劃（2011－2015）》指出，堅持促進就業與經濟社會發展相結合，堅持促進就業與人力資源開發相結合，堅持發揮市場機制作用與政府促進就業相結合，堅持促進企業發展與維持勞動者權益相結合，發揮經濟發展對就業的拉動能力，實施更加積極的就業政策，加強勞動力市場建設，加強失業預防與調控，健全勞動關系協調機制與企業工資分配制度，加強勞動保障監察和勞動人事爭議調解仲裁。

2012年中共十八大報告強調指出推動實現更高質量的就業，對推動就業提出了更高的要求，提出繼續貫徹勞動者自主就業、市場調節就業、政府促進就業和鼓勵創業的方針，實施就業優先戰略和更加積極的就業政策，加強職業技能培訓，提升勞動者就業創業能力，引導勞動者轉變就業觀念，鼓勵多渠道多形式就業，促進創業帶動就業，做好重點人群的就業工作［3］35。

（二）就業狀況演變

近年來我國就業總量不斷增加，就業結構持續優化。就業人員總量從1992年的66152萬人增加到2011年的76420萬人［4］89，年均增加513萬人。其中同期第一產業就業人員持續下降，從38699萬人下降至26954萬人；第二產業就業人員不斷增加，從14335萬人增加至22544萬人；第三產業就業人員也不斷增加，從13098萬人增加至27282萬人。在就業總量增加的同時，就業結構持續優化。1992年三次產業就業比例為58.5∶21.7∶19.8，至2011年三次產業就業比例為34.8∶29.5∶35.7，第三產業就業比例首次超過第一產業，第三產業成為吸納就業人員的最主要力量（表1）。

表1 改革開放以來就業人員概況

在就業總量不斷增長與就業結構持續優化的同時，城鎮登記失業人數不斷增加，同時城鎮登記失業率被控制在較低的水平。2000年城鎮登記失業人數僅595萬人，而2003年城鎮登記失業人數首次超過800萬人，至2009年城鎮登記失業人數超過900萬人。近年來在城鎮登記失業人數不斷增加的同時，城鎮登記失業率保持在較低的水平，其中2003年與2009年城鎮登記失業率為4.3%，達到歷史最高水平，而2010年以來城鎮登記失業率均保持在4.1%的低位（表2）。

表2 城鎮登記失業人數與城鎮登記失業率

二、推動實現更高質量的就業是現階段的戰略選擇

近年來在就業總量不斷增加、就業結構持續優化的同時，就業呈現出一些新情況與新問題，尤其是在國際金融危機背景下外需受到影響、勞動力用工成本不斷上升、人口結構發生變動、中高端勞動力需求不斷增加、農村剩余勞動力不再無限供給、新生代勞動力步入歷史舞臺等多種因素綜合影響下，就業面臨新的挑戰，為更有效地促進就業與推動經濟社會發展，中共十八大報告提出推動實現更高質量就業的戰略舉措。

改革開放以來我國經濟持續快速增長，經濟總量達到世界第二位。但在經濟快速增長的過程中受經濟體制改革進程與經濟發展階段等多種因素的影響，當前加快轉變經濟發展方式的形勢較為嚴峻，不斷提升經濟發展質量與效益任重道遠。勞動力投入作為推動經濟發展的重要生產要素，促進就業既是經濟發展的先導，也是推動社會發展的重要組成部分［5］232。經濟發展過程中既需要大批量的高素質勞動力，也需要有效促進弱勢勞動力實現就業。在當前人口老齡化不斷加劇以及農村剩余勞動力不再無限供給的背景下，隨著勞動力成本不斷上升以及新生代勞動力逐步走向歷史舞臺，目前部分地區、行業與企業勞動力供給不足的問題越來越嚴重，尤其是符合經濟社會發展需求的包括高級人才與高級藍領在內的中高端勞動力供給不足的問題不斷惡化，傳統服務業對勞動力就業技能的需求也不斷上升，受摩擦性失業不斷提升以及人職匹配程度有待提高等因素影響，失業率也可能進一步攀升。在此背景下有效推動實現更高質量就業，是推動經濟社會全面協調發展的戰略選擇。

首先，推動實現更高質量就業是有效推動經濟社會全面發展的必要前提。有效促進就業并非是簡單地解決弱勢勞動力的就業問題，最關鍵的是為經濟發展提供足夠的高質量勞動力。在當前亟待轉變經濟發展方式以及提升經濟發展質量與效益的背景下，必須不斷加大高質量勞動力的投入，否則難以有效提升科技水平與促進經濟發展。正是當前包括高級藍領在內的中高端勞動力較為缺乏，提出推動實現更高質量的就業，在不斷提升勞動者人力資本水平的基礎上，通過加大更多的高質量勞動力投入，才能更有效提升經濟發展質量，進一步發揮經濟發展創造就業崗位的作用，并有效擴大消費與推動經濟穩定發展。

其次，推動實現更高質量就業是解決勞動力人工成本不斷上升的重要措施。改革開放以來我國充分發揮廉價勞動力成本優勢，對吸引外資推動經濟發展發揮了極為重要的作用。而在當前勞動力人工成本不斷上升勞動力不再是無限供給的背景下，部分地區、部分行業勞動力供不應求趨勢不斷加劇。為此順應勞動力人工成本上升趨勢，應不斷提高勞動者人力資本水平，有效推進實現更高質量就業，使勞動者獲取更高收入，以有效擴大消費促進經濟發展。

再次，推動實現更高質量就業是有效促進新生代勞動力穩定就業的重要保障。當前80后、90后新生代勞動力逐步步入歷史舞臺，這部分勞動力將在推動經濟發展等方面發揮著越來越重要的作用。80后、90后勞動力普遍受教育水平較高，對個人的權利更為重視，流動性也更強，對勞動力市場帶來了新的沖擊與影響。深入推進更高質量就業，有效確保新生代勞動力就業穩定，對促進經濟穩定增長有重要作用。

此外，推動實現更高質量就業，是有效使公眾分享改革開放成果的必然要求。改革開放以來我國經濟迅速增長，經濟總量持續提升，但勞動者報酬份額不斷下降，勞動者收入水平上升緩慢。為有效實現中共十八大提出的2020年城鄉居民人均收入水平較2010年翻兩番的目標，必須通過推進更高質量就業有效提升勞動者收入水平，使公眾更有效地分享改革開放成果。

在當前經濟社會發展背景下，通過努力推動更高質量就業，有效提升勞動者人力資本水平，不斷滿足經濟發展對中高端勞動力的需求，在此過程中有效提升勞動者收入水平，發揮消費需求拉動經濟發展的重大作用，切實保障勞動者的權益，是促進經濟社會全面協調可持續發展的關鍵所在。

三、推動實現更高質量就業的內涵

勞動者作為勞動力市場上的微觀經濟主體，推動實現更高質量的就業主要是針對勞動者而言。在推動勞動者實現更高質量就業的基礎上，通過進一步優化就業結構有效推動宏觀層面的更高質量就業。

推動實現更高質量就業，包括以下內涵。

第一，提升勞動者人力資本水平。對勞動者主體而言，實現更高質量就業的首要前提是不斷提升人力資本水平，并在此基礎上，持續提升就業能力、創業能力與職業轉換能力，充分發揮勞動者自身促進就業的主體作用。在全面提升勞動者人力資本水平的基礎上，不斷加大經濟發展中高質量勞動力的投入，持續提升勞動生產率，促進經濟穩定發展，并在經濟發展的同時進一步發揮經濟發展創造就業崗位的重大作用。提升人力資本水平也包括促進勞動者就業觀念的轉變，使勞動者構建與社會主義市場經濟體制相適應的市場就業觀，主要通過個人努力實現就業。

第二，勞動力市場公平。社會主義市場經濟體制下勞動力市場應在配置勞動力資源中發揮基礎性作用，勞動力市場的公平對推動實現更高質量就業至關重要。需要進一步健全完善城鄉統一的勞動力市場體系，切實消除勞動力市場上存在的包括戶籍、城鄉、性別歧視在內的各種歧視，有效消除二元勞動力市場，真正使勞動力市場在配置勞動力資源中發揮基礎性作用，確保促進就業的公平，確保不因為勞動者自身的出身、性別、戶籍等因素而影響就業。

第三，提高勞動者收入水平。提高勞動者收入水平是推動實現更高質量就業的核心內容。在不斷提升勞動者人力資本水平以及發揮勞動力市場配置勞動力資源基礎性作用的前提下，不斷提高勞動者收入水平也應為正常結果。提高勞動者收入水平，需要在宏觀層面不斷提升勞動者報酬在國內生產總值中的比例的基礎上，在再分配階段對勞動者予以更多的傾斜，構建正常的勞動者薪酬增長機制，使勞動者更好地分享改革開放成果。

第四，構建和諧勞動關系。推動實現更高質量就業要求有效確保勞動者權益，需要持續健全完善和諧勞動關系，使勞動者權益得到充分的保護。充分發揮政府作用，及時簽訂勞動合同，健全完善工資集體協商制度，健全勞動保障仲裁制度，不斷健全完善和諧勞動關系，切實確保勞動者權益，這是推動實現高質量就業的重要內容。

第五，健全失業保險體系。健全完善的失業保險體系是勞動力市場上的穩定器，為有效推動實現更高質量就業，需要不斷推動失業保險體系的健全完善，使處于失業狀態的勞動者在獲得基本保障的基礎上，接受必要的職業指導與職業培訓，并能順利找到新的工作崗位。同時健全完善的失業保險體系也將發揮有效激勵勞動者尋找工作的作用，避免使失業保險體系變成養懶人機制。

提升勞動者人力資本水平、勞動力市場公平、提高勞動者收入水平、構建和諧勞動關系、健全失業保險體系，是推進實現更高質量就業的重要內容，五位一體，相輔相成，缺一不可。只有在提高勞動者人力資本水平的基礎上，發揮勞動力市場配置勞動力資源的基礎性作用，不斷提高勞動者收入水平，并通過健全完善的和諧勞動關系與失業保險體系對勞動者予以保障，才能有效推動實現更高質量就業。

四、全面推動實現更高質量就業

為推動實現更高質量的就業，有待通過健全完善促進就業的積極措施，努力發展教育與職業培訓，不斷提升勞動者人力資本水平，切實滿足經濟社會發展對中高端勞動力的需求。持續健全完善勞動力市場，充分發揮勞動力市場配置勞動力資源的基礎性作用。持續改進與提升政府促進就業工作的方法與效率，有效平衡發揮政府促進就業作用與發揮勞動力市場配置勞動力資源的基礎性作用。不斷健全完善就業預警機制，針對勞動力市場存在的突發問題及時采取應對措施。積極構建和諧勞動關系，有效維護勞動者權益，適時制訂修改完善勞動政策法規，推進勞動合同簽訂與工資集體協商機制。健全和諧勞動關系，加大勞動保障監察力度。有效健全完善失業保險體系，充分發揮失業保險體系保障勞動者就業權益的重要作用。

首先，努力提升勞動者的就業、創業與職業轉換能力。切實轉變促進就業理念，由被動促進就業轉為主動促進就業，著眼于通過加大高素質勞動力投入有效促進經濟發展，并在經濟發展中進一步創新就業崗位。不斷加大教育經費投入，努力使教育經費向中小學教育與中西部教育傾斜，積極推進高等教育體制改革，全面推動中等職業教育與高等職業教育發展，健全完善在職培訓體系，構建勞動者終身學習體系，不斷提升勞動者的就業、創業與職業轉換能力，積極推動勞動者確立自主就業觀念，充分確立勞動者作為就業最重要責任者的地位。

其次，持續健全完善勞動力市場，充分發揮勞動力市場配置勞動力資源的基礎性作用。有序推進戶籍制度改革，努力構建城鄉統一的勞動力市場體系，切實消除勞動力流動障礙，盡快破除存在于某些行業與部門的二元勞動力市場，在全國范圍內統一職業標準與準入門檻，消除戶籍、性別、城鄉等各種歧視，防止政府對勞動力的不當干預，真正使勞動力市場在配置勞動力資源中發揮基礎性作用。

此外，有效提高勞動者收入水平，促進企業職工工資合理增長。根據經濟社會發展、居民消費價格變動和職工平均工資增長等情況及時調整最低工資標準，完善企業工資增長指導線，逐步推進實施工資集體協商機制，推動企業職工工資增長與企業發展、勞動生產率同步提高。有效推進和諧勞動關系建設，構建集體工資協商機制，提高集體合同的簽訂率，加強勞動保障監察，加強勞動人事爭議仲裁調解，完善爭議處理機制。持續健全完善失業保險制度，不斷擴大失業保險參保范圍，規范失業保險基金的運用并加強評估，不斷增強失業保險對促進就業的激勵作用。

［1］袁志剛，方穎.中國就業制度的變遷［M］.太原：山西人民出版社，1998.

［2］鄒風濤.中國經濟轉型期就業制度研究［M］.北京：人民出版社，2009.

［3］胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告［M］.北京：人民出版社，2012.

［4］中國統計年鑒·2012［M］.北京：中國統計出版社，2012.

［5］劉社建.中國促進就業研究［M］.北京：中國社會科學出版社，2012.