重大水利工程社會穩定風險研究

黃德春 張長征， Upmanu Lall 徐 敏

(1.河海大學商學院，江蘇南京211100;2.河海大學產業經濟研究所，江蘇南京211100;3.哥倫比亞大學水中心，美國紐約10027)

水利水電工程移民屬于非自愿移民，一直是國際水電開發中的世界性難題，并且移民往往會涉及整村、整鄉鎮，甚至整縣市的大規模人口遷移，如我國三峽工程累計移民127萬(截止2009年底)，淹沒城鎮達129座，表明重大水利工程建設不可避免的會影響到建設地區“人口—資源—環境—社會—經濟”復雜系統功能的調整、恢復和重建，是一個典型的復雜系統再造［1］。韋琦和金鴻章［2］認為復雜系統除了具有復雜性、開放性、自組織性和非線性，還具有脆(弱)性基本特性，并認為脆性是導致系統失穩的根本。系統脆弱性研究最早起源于生態系統和自然災害的研究，Timmerman P.［3］是該概念的提出者。目前這一概念已經被應用多個研究領域，如陶濤和紀昌明［4］將脆弱性應用于水資源系統中，Lind［5］將其應用于工程管理中等。隨著全球環境問題不斷突出，脆弱性已經成為可持續發展研究的熱點和前沿，當前脆弱性研究開始由自然系統脆弱性逐漸向社會系統脆弱性和“人—環境”耦合系統脆弱性轉變，社會系統脆弱性研究不斷增多。蘇飛和張平宇［6］認為社會系統脆弱性是由于社會系統對內外各種擾動的敏感性和缺乏應對擾動的能力而使系統容易向不可持續性發展，Adger［7］認為社會脆弱性是指人們生計受到災害和環境風險沖擊和壓力時，社會應對能力的大小。Mathew等［8］認為社會脆弱性是作為一個社會存在的條件或社會群體的特點，會使社會對社會風險作用表現出較強的敏感性，即社會越脆弱，社會風險引發的社會失穩越發明顯，為此本文認為社會系統脆弱性是指社會系統遭受擾動時，社會系統由穩定狀態向不穩定和不可持續性轉變的程度，其轉變過程中社會系統越脆弱，社會系統遠離穩定狀態的可能性越大。重大水利工程建設導致社會系統重構是一個典型的外部擾動社會系統遠離穩定狀態，從社會系統脆弱性視角研究重大水利工程建設的社會穩定風險在方法具有可行性，但是文獻梳理表明，這方面的研究較少。本文將對重大水利工程建設的社會系統脆弱性成因進行分析，在基礎上從社會系統風險和社會系統應對能力構建重大水利工程建設區域社會脆弱性評價，以社會系統脆弱性高低判定其社會穩定風險和社會穩定風險級別。

1 重大水利工程建設的社會系統脆弱性成因分析

Adger［9］認為社會脆弱性可以劃分為風險暴露程度和風險應對能力兩個方面，其成因分析框架也應該從這兩個方面出發，而“人—環境”耦合系統脆弱性成因分析框架則主要有兩種:風險—災害模型［10］和稟賦—生計方法［11］。總體而言，兩類分析框架都是旨在分析外部干擾下社會系統脆弱性的成因，重大水利工程建設社會系統脆弱性本質是工程建設引發風險暴露程度增加和應對能力降低，致使建設地區社會系統脆弱性提高，所以在方法上可以借鑒以上分析框架。此外，社會系統對重大水利工程敏感性也是影響社會系統穩定的主要因素，它是重大水利工程建設間接傳導的社會系統風險。本文將從社會風險暴露、社會敏感性和社會風險應對能力三個維度對重大水利工程建設的社會系統脆弱性成因進行分析(見圖1)。

圖1 重大水利工程建設的社會系統脆弱性成因分析框架Fig.1 Cause analysis for the social system vulnerability of large hydraulic project construction

1.1 社會風險暴露維度的重大水利工程建設區域社會穩定脆弱性成因

重大水利工程建設具有建設規模大、技術復雜度高、建設周期長、面臨問題復雜的特性，其社會接觸面在時空上具有“寬敞口”特點，所以它的風險暴露程度要高于一般水利工程。

重大水利工程建設規模大，意味著工程建設會產生征地拆遷和人口遷移，而征地拆遷和人口遷移是社會矛盾的焦點，也是社會風險爆發點。工程移民是非自愿移民，伴隨人口的遷移會產生移民失地風險、失業風險、無家風險、邊緣化風險、疾病風險等一系列社會風險。此外，大規模人口遷移會伴隨社會變遷，尤其社會組織關系瓦解、生活習慣改變、社會融合等都會產生復雜的社會問題，人口遷移規模越大，其社會問題越嚴重。

重大水利工程建設和運行過程遭遇的技術難題高于一般水利工程，增加了工程建設和運行的風險，進而引發社會風險，如生態保護、環境的可持續性維護等都會引發社會對工程建設合理性的爭議和質疑，更會激化當地居民與工程建設單位、地方政府之間的矛盾。

重大水利工程建設周期長會致使社會矛盾累積嚴重，社會風險爆發可能性提高。從風險和時間關系上看，風險是時間的函數，工程建設周期越長，其社會風險越大。以三峽工程為例，三峽工程百萬人口大移民歷時18年，涉及重慶湖北兩地20個縣市，據重慶市國稅局(2010)披露①重慶市國家稅務局課題組，《三峽電站稅收分配問題探析》，2010年7月(http://www.cqsw.gov.cn/sszl/lwjj/2010071689.HTM)。，由于三峽工程建設引發的產業空虛化，導致了庫區城鎮就業崗位嚴重不足，2006年三峽庫區各區縣平均調查失業率達 12.8%;“十五”三峽庫區稅收平均增長率為14.75%，其中庫區腹地8個區縣稅收增長率僅為11%，遠遠低于重慶同期的稅收收入17.8%的增長率。此外，工程建設外來勞工與當地居民長期接觸，不可避免會產生社會矛盾，其長期工程建設帶來的噪音、污染和基礎設施破壞，都有可能引發社會風險。

重大水利工程建設面臨問題復雜，其建設和運行會涉及工程、水文、地質、地震和水動力學等不同時空的物理運動，也會涉及水、沙、污染物等多種介質運動。在工程作用下，工程上下游地質地貌、生態環境都將發生重大改變，依賴于此的社會也將發生相應改變。河流的自動平衡，生態環境的自我修復，人類社會的自我協調，都將促使工程作用下的自然與社會經歷復雜的重構過程，重構而引發的社會風險對社會系統穩定構成重大挑戰。

1.2 社會敏感性維度的重大水利工程建設區域社會脆弱性成因

社會敏感性則指社會系統對某種變化效應的反應，是社會系統會在多短的時間內對某種變化效應進行響應。如果社會系統對在外部干擾敏感性越大，則表明社會系統穩定越容易受干擾，其社會系統脆弱性也就越大。

社會系統敏感性涉及特定地區的社會對某些問題的特殊情感，如民俗感情、文化感情、社區感情、社會生活方式、生產方式及傳統觀念意識等方面;也涉及特定地區原有的社會矛盾和社會問題被干擾因素激化。重大水利工程建設引發的社會系統脆弱性，在一定程度上取決于建設區域社會系統敏感性，如三峽庫區人地矛盾問題，工程建設后庫區移民人均耕地降為0.58畝/人，其中萬州人均耕地由1992年的1.9畝降到0.69畝，庫周不少地段農民人均只有0.4畝;另外三峽庫區企業對三峽特殊地理依存度高，企業遷移出現了大量的破產和關停，出現“產業空虛化”，產生了就業結構變化、收入變化等。所以，重大水利工程社會系統敏感性一方面能增加提高社會系統脆弱性，另一方面間接傳導社會系統脆弱性。

地理教材有許多插圖，包括分布圖、統計圖、景觀圖等。地理插圖是地理教材的重要組成部分，具有形象、直觀、生動的特點，對學生了解地理事物的空間分布規律以及各要素間的內在聯系具有重要作用。因此，在教學中，要注重發揮圖像的重要作用，運用圖像引導學生“動起來”，以形象促進抽象的思維，結合文本理論和媒體見聞，充分發揮學生的想象力使學生主動參與到課堂活動中。培養學生讀圖、析圖、解圖的能力，以及挖掘教材的圖像來獲取知識的能力，從而提高地理課堂的效率。

1.3 社會系統應對能力維度的重大水利工程建設區域社會脆弱性成因

社會系統應對能力是社會系統脆弱性的組成部分，應對能力越強，社會脆弱性也就越低，反之會越高，所以重大水利工程建設地區社會脆弱性也一定程度上也取決于自身社會系統的風險應對能力大小。社會系統應對能力大小是建立在社會經濟社會發展的基礎之上，其中地區社會公平、社會保障、社會秩序、社會控制和社會輿情對社會系統的應對能力具有重要影響。其中社會公平是社會穩定的基礎，對于降低個人內心不滿情緒和社會矛盾，以及減少對社會抵觸心理有著重要作用，在一定程度能減緩重大水利工程建設引發社會脆弱性的沖擊;社會保障體系的完善能減緩重大水利工程對社會結構變化的沖擊，而在社會保障體系不完善的情況下，圍繞移民問題的移民安置和移民補償標準尤為重要;社會秩序是指社會動態有序平衡的社會狀態，重大水利工程引發移民會影響社會秩序，如果原有社會秩序穩定，則對重大水利工程建設沖擊有強的應對能力;社會控制是政府和社會組織的社會管理重要組成部分，也是政府和社會組織促進社會穩定重要體現，重大水利工程建設區域的社會控制水平高，對于政府和社會組織處理其引發的社會矛盾有著重要促進作用，減少重大水利工程建設對社會系統脆弱性的沖擊。

2 基于社會脆弱性的重大水利工程建設的社會穩定風險評價方法

2.1 重大水利工程建設的社會脆弱性評價模型

本文在IPCC提出的脆弱性評價模型和史培軍［10］廣義脆弱性模型的基礎上，根據社會系統對重大水利工程建設響應，將重大水利工程社會脆弱性分為兩個方面考慮，即社會系統風險和社會系統適應能力，其中社會系統風險是社會風險暴露程度和社會系統敏感性對重大水利工程建設的綜合反應，構建的重大水利工程建設的社會脆弱性評價模型為:

其中V*s表示重大水利工程建設地區社會脆弱性，Vsf+Vsv表示重大水利工程建設區域的社會系統風險，Vc表示重大水利工程建設區域社會系統的應對能力。

其中W1和W2分別為社會風險暴露程度和社會系統敏感性對社會系統穩定的影響權重，rij(i=1，2，…，n1;j=1，2，…，m1)和 rkl(k=1，2，…，n2;l=1，2，…，m2)其指標確定值矩陣。

wh和 rhp(h=1，2，…，n3;p=1，2，…，m3)分別是重大水利工程建設區域社會系統應對能力評價指標的權重和確定值矩陣。

2.2 重大水利工程建設區域的社會系統脆弱性指標體系

由前文分析可知，重大水利工程建設一方面會直接產生移民風險、社會爭議、經濟風險和失業風險，另一方面會間接通過傳導因素改變現有社會系統的人口結構、產業結構、就業結構、收入等;而社會系統應對能力則主要受經濟發展、社會保障、社會公平、社會秩序、社會控制、社會輿情等影響。根據指標選擇的科學性、目的性和可操作性等原則，本文在以往社會穩定研究的基礎上［11］;宋林飛［12－13］等)，與專家經驗相結合，篩選和確定重大水利工程建設區域的社會系統脆弱性評價指標，評價重大水利工程建設區域的社會系統脆弱性，來判定其社會穩定風險。重大水利工程建設區域的社會系統脆弱性指標體系見表1。

表1 重大水利工程建設區域的社會脆弱性指標體系Tab.1 Social vulnerability index system of large hydraulic project construction

由于有些指標數據無法直接獲得，本文遵循指標計算的科學性和可操作性原則，選擇替代指標進行衡量，如移民人口/地區人口代表移民風險，移民風險大小與移民人口規模存在直接聯系;產業空心化代表社會爭議，產業空心化引發一系列社會問題，背離了工程建設目標，擴大了公眾對重大水利工程的議論;城鄉收入比代表社會公平，收入分配不公正嚴重沖擊社會公平［14］;公安刑事立案數/萬人代表社會秩序，社會治安狀況直接反應一個社會秩序狀況;人均財政支出代表社會控制，社會控制的大小取決于公共投入力度，體現于政府財政支出大小;公眾安全感滿意指數代表社會輿情，社會輿情是社會公眾情緒、意愿和意見的總和，公眾安全感滿意指數能反映出公眾情緒和意見。

2.3 基于綜合熵值法的權重確定

由于社會系統脆弱性影響因素眾多，其影響程度會隨著時間變化而發生改變，單純采取專家主觀賦權就會影響評價結果的客觀性。熵值能有效反映系統的無序化程度，熵值越小，則系統的無序化程度越小，對系統穩定的影響也越小，反之越大。社會脆性的產生往往來源于社會某一因素無序的變化程度，所以采用熵值法確定權重能夠比較好的反映因素指標對社會系統脆弱性或社會穩定風險的影響。熵值法確定權重主要的計算步驟見文獻［15］。評價指標的熵權W為:

其中γ為傾向性系數，表示主觀賦權和客觀賦權的重視和傾向程度;W(1)，W(2)分別表示熵權和主觀權重，本文選取γ=0.5，即復合權重為算術平均值。

3 三峽庫區的萬州地區社會系統脆弱性評價和社會穩定風險

三峽水利工程是我國實施的最大水利工程之一，工程建設歷時周期、建設規模大、涉及因素多對工程建設地區社會穩定影響重大。以三峽庫區萬州為例，萬州作為三峽移民腹地，共動態移民26.3萬，占三峽庫區的五分之一，占重慶庫區的四分之一，而持續性工程移民和移民投資在推動萬州地區經濟發展的同時，也給萬州地區社會穩定帶來持續性影響。本文基于《萬州市1999年－2011年社會經濟發展統計公報》數據，對其13年的社會系統脆弱性進行評價，以期評估三峽水利工程對其社會穩定造成的影響。

3.1 三峽工程建設的萬州地區社會系統脆弱性評價結果

運用本文構建模型評價的萬州社會系統脆弱性結果如表2所示。結果表明:①三峽水利工程投資建設的2000－2003年間，萬州社會系統脆弱性指數遠遠高于其他考察年份的脆弱性指數，2004年后萬州社會脆弱性指數開始急速下降后，逐年降低，一直處于［0，1.701］范圍內變化;②萬州社會系統風險指數呈現“增—減—增”持續增長變化趨勢，1999年萬州社會系統風險指數為0.216，隨著三峽工程移民的開展，萬州社會系統風險指數在2002年增至0.566，此后逐年下降，并在2006年一度下降至0.381，然而2007年后，萬州社會系統風險指數不斷升高，表明2007年后重慶市實施的二次生態移民，加大了萬州地區的社會系統風險，也表明三峽工程建設和后續工作的開展所引發的社會風險暴露具有持續性，如2010年和2011年社會系統風險均處于考察時間范圍內最高;③1999－2011年間萬州社會系統應對能力不斷上升，其應對能力指數從1999年的0.26上升為2011年的0.89，社會系統應對能力大小直接影響社會系統對社會風險控制能力，表2顯示出，2003和2009年的社會系統風險處于同一水平(Vs+v(2003)=0.516，Vs+v(2009)=0.550)，但是2009年社會脆弱性指數(Vs=0.996)比1999年的脆弱性指數(Vs=3.014)下降了3倍，表明社會系統應對能力提高對維護社會穩定十分重要。

表2 三峽工程建設的萬州社會系統脆弱性評價結果Tab.2 Results on the vulnerability evaluation of social system in Wanzhou of the construction area of Three Gorges Project

3.2 三峽工程建設的萬州地區社會穩定風險判定

由于社會系統脆弱性與社會穩定風險成正比，即社會系統脆弱性越大，社會穩定風險越大。所以，可以依據社會脆弱性指數對萬州社會穩定風險進行分級。目前社會系統脆弱性與社會穩定風險對應的分級上沒有一致標準，根據國內研究現狀，結合萬州市三峽工程建設以來的社會穩定變化情況，將Vs值均勻分為1－5個等級，以此對應建立社會系統穩定風險預警級別，即分為無警、輕警、中警、重警、巨警，并通過綠、藍、黃、橙、紅五種色域代表重大水利工程建設的社會穩定風險警情(見表3)。

表3 萬州地區社會系統脆弱性、社會穩定風險和預警的級別劃分Tab.3 Level division of social system vulnerability，risk of social stability and pre－warning

圖2 1999－2011萬州社會系統脆弱性、社會系統風險和社會系統應對能力的變化趨勢Fig.2 Response ability change trends from the vulnerability and risk of social systemin Wanzhou region during 1999 and 2011

圖3 1999－2011年的萬州地區社會穩定風險雷達圖Fig.3 Radar map of about social stability risk in Wanzhou during 1999－2011

圖3 是萬州區域社會穩定系統脆弱性劃分的萬州社會穩定風險雷達圖。從雷達圖上可以看出，作為三峽水利工程影響最深的萬州地區，其社會穩定風險在2006年后基本處于風險第二級別，為社會穩定風險的“輕警”級別。表明萬州社會系統趨于穩定，社會穩定風險明顯降低。

從萬州社會系統脆弱性評價結果來看，萬州社會穩定風險的降低來源于萬州社會系統應對能力的提高，其中復合熵權法計算，社會系統應對能力指標權重為 w=(0.193，0.195，0.113，0.144，0.1685，0.1865)，可以看出對提高萬州地區社會系統應對能力貢獻較大因素分別是經濟發展、社會保障和社會輿情，其中《2011年萬州社會經濟發展統計公報》顯示，2011年萬州社會群眾安全感指數提高至96.3%，連續7年群眾安全感綜合得分90%以上;圖4是萬州經濟發展、社會保障13年間的變化趨勢，從圖中可以看出萬州人均GDP變化明顯，社會保障水平也逐年提高，這些都增強了萬州社會系統應對社會系統風險的能力，降低了社會穩定風險。

圖4 1999－2011年萬州地區社會系統應對能力部分指標變化趨勢Fig.4 Changing tendency of some indexes about the Social adaptability capability of Wanzhou social system from 1999 to 2011

4 結論與建議

社會系統脆弱性與社會系統穩定有著正相關關系，社會系統脆弱性越小，社會系統失穩的風險也會越小。本文基于社會系統脆弱性研究重大水利工程建設的社會穩定風險，運用熵值評價法，并以三峽庫區的萬州地區為例，結果表明，重大水利工程建設引發社會系統風險是不可避免，但是為了維護社會穩定，社會系統應對能力的建設尤為重要。這要求在實施工程建設的過程中，需要加快當地經濟發展、完善當地社會保障體系以及縮小當地貧富差距，尤其是創造良好社會安全環境，以此提高群眾滿意度，這對降低重大水利工程建設對社會系統的脆弱性沖擊有著重要作用，對于降低社會失穩風險和維護社會和諧發展至關重要?；诖颂岢鋈缦抡呓ㄗh:

(1)完善重大水利工程建設的社會穩定風險評估機制，重在事前評估，防范和化解重大水利工程項目建設引發的社會失穩風險，即在重大水利工程建設前，著重對工程投資建設社會系統應對能力進行評估，評估其社會系統風險大小、社會風險應對能力和社會系統脆弱承受力等。

(2)加強工程建設地區社會保障體系建設。社會保障體系建設是社會系統風險應對能力主要影響因素，也是社會風險暴露的間接原因，這要求在重大水利工程投資建設前，先完善工程建設地區社會保障體系，再實施工程投資建設，防范了重大水利工程建設導致社會系統脆弱化，化解社會系統失穩風險。

(3)推動工程建設地區經濟發展，發展是社會穩定的基礎。重大水利工程一方面能推動當地經濟發展，但同時也破壞了當地原有經濟發展，需要采取措施快速恢復當地經濟發展，不但能降低社會系統風險爆發，也能提高社會系統應對能力，顯著降低當地社會系統由于工程建設引發的脆弱性提高，如國家在三峽庫區采取了經濟“對口支援”。

(4)引入公眾參與機制，提高群眾滿意度。公眾參與重大水利工程項目決策，一方面能夠表達公眾的工程項目利益表達權和訴求，也有利于降低公眾不滿情緒，尤其是降低“本土意識”的公眾對工程項目建設的抵制，降低社會矛盾和社會脆弱化，另一方面公眾參與過程中與政府或者重大水利工程項目法人達成的協議是一個綜合性社會契約，在一定程度上增加了公眾對二者行為的監管，提高公眾滿意度，防范風險累積。

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