WTO爭端解決機制下的中美貿易摩擦研究

■萬 方 中南民族大學法學院

■屈 琦 中南民族大學

WTO爭端解決機制下的中美貿易摩擦研究

■萬 方 中南民族大學法學院

■屈 琦 中南民族大學

WTO爭端解決機制被公認是WTO法律體系中最為重要的制度之一，是解決中美貿易摩擦的有效途徑和必然選擇。我國應健全適應WTO規則的法律制度，不斷提升靈活運用WTO爭端解決機制的能力與技巧，并在WTO規則改革中體現更多主動性、發揮更大話語權，積極參與并推動WTO反傾銷規則、反補貼規則及保障措施制度的規范與改革。

爭端解決機制 貿易摩擦 貿易保護

WTO爭端解決機制被喻為是烏拉圭回合談判成果中的“皇冠上的寶石”，被公認是WTO法律體系中最為重要的制度之一。目前，中國在成為世界經濟增長的主要動力之一并與包括美國在內的世界各國經濟交流與合作逐漸加深的同時，與各國尤其是美國的貿易摩擦與矛盾也時有發生。WTO爭端解決機制已日益成為解決中美貿易爭端的有效途徑和必然選擇。

一、中美貿易摩擦概況

1.中美貿易摩擦由來已久

1979年7月7日，中美兩國簽署了《中華人民共和國和美利堅合眾國貿易關系協定》，為中美貿易的深入發展奠定了法律基礎。[1]2001年12月，中國成功加入WTO后，中美兩國的經濟呈現出一種相互促進、相互依賴、共同進退的局面，當然雙方的貿易摩擦也在所難免。2003年，中美經濟貿易關系中的一大焦點——紡織品進出口摩擦出現了，緊接著衍生出鋼鐵產品，再到汽車制造業產品，這其中還伴隨著匯率、產品質量安全、知識產權等重大問題。2006年至2012年，美國已連續7年對中國發起總共30多起反傾銷反補貼合并調查案件，其中有24起都向中國企業征收了高額的雙重關稅。2012年底，中國商務部發布《2012年商務工作年終述評》稱2012年中美貿易額達到近5000億美元，創歷史新高。中美在成為彼此最為重要的貿易伙伴的同時，也成為了貿易摩擦發生頻率最高的國家。

2.中美貿易摩擦的特點

（1）中美貿易摩擦政治化傾向日益凸顯

2009年4月，美國鋼鐵工人聯合會要求美國政府對中國輪胎進行特保調查，理由是中國輪胎擾亂美國市場以致美國工人失業。2009年9月，美國決定對中國輸美乘用車輪胎采取特保措施，具體而言，從2010年開始，為期三年時間里對從中國進口的輪胎征收特別關稅，分別為35%、30%和25%。

“輪胎特保案”的出現，使得經貿問題再次成為美國國內政治斗爭的犧牲品。當中國對美國的出口妨礙了相關地區和特定階層的利益時，這些利益集團的代表就極有可能為維護自身利益而向美國政府施壓，為中國產品出口美國設置障礙，制造貿易摩擦。

（2）中美貿易摩擦的復合性

中美貿易摩擦的具體表現呈現出多元化的特點。每一個摩擦案件都可能是從產品摩擦開始的，從表面上看，往往突出表現為產品層面的摩擦，但其實產品摩擦所指向的深層次的制度、戰略和文化等往往才是摩擦的實質和根源。

（3）中美貿易摩擦的常態性

在經濟全球化日趨加速的當今世界，全球范圍內的貿易摩擦和糾紛的存在有其客觀普遍性，中美貿易碰撞和糾紛也是正常的，而且將會是經常的。

正如前美國駐華大使雷德于2010年2月5日在香港中文大學一個公開講座上所提到的，“美中兩國可能會在貿易等領域經常出現摩擦，但這并不奇怪。中國和美國的歷史不同、文化不同、價值觀更加不一致，所以雙方發生歧義和沖突也不奇怪?！?/p>

（4）中美貿易摩擦具有全球聯動效應

中國在改革開放以后飛速發展，時至今日已成為世界進出口貿易額最大的國家之一，也是美國的第二大貿易國，兩國之間的貿易摩擦也成為了全球貿易摩擦的主軸，極大影響了世界經濟和國際政治的發展，產生全球性的聯動效應。而美國作為世界頭號強國，其對我國的貿易政策對其他國家具有一定示范作用。

二、我國利用WTO爭端解決機制解決中美貿易爭端的必要性與障礙

1995年1月1日，《建立WTO的馬拉喀什協定》及其附件正式生效，WTO取代GATT成為管理世界貿易的國際組織，[2]其附件2《關于爭端解決規則與程序的諒解》（DSU）是WTO關于爭端解決的最基本的法律文件，它規定了適用于烏拉圭回合各項協議下可能產生的爭端的一套統一規則，確立了WTO的爭端解決機制。DSU包括27條和4個附件，主要內容是涉及世界貿易組織爭端解決機制的適用范圍、管理機構、一般原則、基本程序和特殊程序。

1.利用WTO爭端解決機制解決中美貿易爭端的必要性

（1）WTO爭端解決機制是解決中美貿易爭端的有效途徑

WTO爭端解決機制合理地吸收了GATT爭端解決機制中經實踐證明行之有效的一系列制度，并對之進行了有機的結合；另一方面，它又在總結經驗與教訓的基礎上，針對原機制存在的各種弊端，采取了大膽的改進與革新；同時，進一步拓寬了爭端解決機制的適用范圍，豐富了解決爭端的各種手段。作為WTO法律體系的核心制度，WTO爭端解決機制具有排他性和強制性的特點，便于成員國對國際貿易爭端的解決。自WTO于1995年成立到2011年年底，爭端解決機構共受理案件427起，[3]遠遠超過GATT在長達近半個世紀的時間受理案件的總數，并超過了國際法院在過去80多年里受理案件的數量。從執行情況看，WTO案件的執行效率是非常高的，絕大多數案件中敗訴方都執行了裁決，僅有少數案件中由于不執行導致WTO授權實施報復。[4]現在，使用爭端解決機制的案例越來越多，反映了成員國對WTO爭端解決機制的信任和重視。

（2）WTO爭端解決機制是解決中美貿易爭端的必然選擇

WTO爭端解決機制適用于烏拉圭回合各項協議，是各個協議得以切實執行、世界貿易體制安全和正常運轉的基本保障。1995年就任WTO首任總干事的魯杰羅曾說過：“如果不提及爭端解決機制，任何對WTO成就的評價都不完整的。從許多方面講，爭端解決機制是多

邊貿易體制的主要支柱，是WTO對全球經濟穩定作出的最獨特的貢獻?！?/p>

WTO爭端解決機制是一種基于法律規則的國際爭端解決機制，這一機制統一了爭端解決規則和程序，設立了專門的爭端解決機構，規定了解決爭端各程序的嚴格期限，引入了制裁和報復的做法。這展現出WTO爭端解決機制規則明確、程序具體的獨特優勢，這是以往任何一種國際貿易制度所無法比擬的。作為一種合理且有效的途徑，WTO爭端解決機制的主要宗旨之一便是為發展中國家減少貿易摩擦的發生，從而使發展中國家自身的正當權益得到維護。發展中國家應將目光放到WTO爭端解決機制上，因為該機制是一個多邊機制，為國家間的貿易摩擦的解決提供了一個相對公平的平臺，能夠有效地解決國際經貿摩擦。就目前運用該機制的整體狀況來說，發展中國家運用其解決問題的案件數量明顯增多，對此，大多數學者認為，發展中國家使用新的爭端解決機制次數顯著增多，表明它們對該機制的信心相應地增強了。

2.我國利用WTO爭端解決機制解決中美貿易爭端的障礙

（1）我國適應WTO規則的法律仍不健全

反觀我國國內立法，仍有許多制度安排存在漏洞。在《反傾銷條例》中，第一，在判斷低于成本銷售的持續時間時，“合理期限”未作出明確規定；第二，對“同類產品”的概念較為模糊，有可能導致“同類產品”的認定范圍被任意擴大；第三，我國面臨的“非市場經濟地位”問題是一直以來都備受關注的問題，目前承認我國是市場經濟地位的國家逐漸增多，但是主要的貿易伙伴并未完全認可，這對于我國開展國際貿易極為不利。我國《反補貼條例》中也有一些缺陷，如我國在加入WTO時曾承諾：取消所有屬于《補貼與反補貼措施協定》禁止的出口補貼，在加入之前，停止維持先前所有的出口補貼計劃，自加入時起，停止在此類計劃下做出額外支付或支出，也不再免除稅收或授予任何其他利益。[5]但是一些地方政府為了促進就業和拉動經濟增長，通過各種手段和措施，一定程度上補貼了很多產品，這種做法是違反了上述承諾的。而主要貿易伙伴對我國各種政策信息動向和補貼政策的密切關注，使得這種違反承諾采取補貼的風險越來越大。又如我國《保障措施條例》第7條規定：“進口產品數量增加，是指進口產品數量的絕對增加或者與國內生產相比的相對增加。”依WTO《保障措施協議》之規定，“絕對增加”不僅包含進口產品數量上前后兩個數據相比較，后一數據增大之含義，而且還應把進口產品的數量與國內產品數量相聯系起來考慮，對此，《保障措施條例》沒有相關規定，只是規定了絕對增加與相對增加兩種方式。這些都表明我國在加入WTO十多年后，仍有諸多法律制度不能適應國際經濟貿易發展的需要。

（2）我國運用WTO爭端解決機制的能力有限

①商務部職能不足

我國參與爭端解決機制的主體是商務部，該機構就目前而言，設置辦事機構不太多，在較大城市雖有其事務中心，但是仍遠遠無法滿足實際需求。其次，作為運用專家組程序解決爭端的前提和準備，舉證工作的完善能讓我們在談判中占有主導的優勢地位。由于DSM規定舉證責任在于主張方，因此我們申訴前必須做好證據的搜集和整理工作，作為應訴方，我們需要舉證反駁對方的觀點。但我們在成功舉證方面經驗不足，資料也比較匱乏，尤其在對主要成員國法律的系統研究方面。

②行業協會的缺失

行業協會是現代市場經濟體制下，各行業企業實行自律性行業管理，抑制不正當競爭，維護公序良俗的組織形式。在我國，行業協會尚不健全，在應訴申訴時發揮的作用有限，甚至有些行業是等到貿易摩擦發生之后才倉促組建的。如2012年3月，美國聯合歐盟和日本就中國對稀土的出口管制措施違反了WTO規則和中國入世的組織決定書向WTO提起訴訟，中國在2012年4月8日才成立了稀土行業協會，時間之倉促、經驗之貧乏，使得行業協會在應對WTO訴訟時難免力不從心。

三、我國利用WTO爭端解決機制解決中美貿易爭端的策略分析

1.健全適合WTO規則的法律制度

反傾銷、反補貼及保障措施是當前最為重要的三大貿易救濟措施。當我們無力改變別國的貿易政策和制度時，完善自己是最務實的做法。修煉內功，健全適合WTO規則的法律制度，尤其是反傾銷制度、反補貼制度及保障措施制度，我們就能減少可供貿易對手攻擊的弱點，無懼貿易對手的申訴，增加在DSB的勝訴機會。

（1）完善我國反傾銷法律制度

反傾銷是指政府運用征收反傾銷稅等行政手段，使傾銷產品進口價格與國際市場價格持平。這種對待外來傾銷產品的措施的根本目的是為了保護本國的利益，保護其支柱產業和幼稚產業免受外來影響。第一，根據WTO《反傾銷協議》的規定，由于存在出口商和進口商或者第三者的聯合或某種安排，出口的價格可以被認定為不可靠，但是中國《反傾銷條例》并沒有對此做出任何說明，這在一定程度上影響了調查規則的透明度，因此，為了符合WTO的基本原則之一——透明度原則，我國應具體規范產品出口價格的認定標準；第二，對于同類產品，反傾銷條例根據WTO《反傾銷協議》的規定，做出了相應的定義，但是對于與進口產品相似卻并不相同，根據什么方法來確定它的相似程度，《反傾銷條例》及其配套規則并沒有予以規定?？梢詤⒄赵趯嵺`中的慣常做法，如產品的基本物理和化學特性、生產技術和過程等等方面加以規范其相似程度的認定標準；第三，在損害的認定規則方面，關鍵在于傾銷與損害之間因果關系的確立。這方面可結合反傾銷的實踐以及WTO《反傾銷協議》的相關規定，對諸如其他國家進口產品、需求變化、消費模式變化、國內外正常競爭、不可抗力等因素進行綜合判斷，在此基礎上，我國反傾銷法應對“直接的因果關系”進行明確規定，以便于實踐操作。[6]

（2）完善我國反補貼法律制度

補貼的根本目的往往是為了增強產品的競爭力。根據WTO《補貼與反補貼措施協定》的要求，對于取消協定禁止的出口補貼、通知協定允許的其他補貼，中國政府承諾予以遵守并嚴格執行。但是我國反補貼法律制度仍有不足之處需要完善。具體而言，第一，細化《反補貼條例》的有關內容，規定磋商的程序規則，確立與相關外國政府及當事人的磋商機制；第二，建立完善的證據審查規則與程序、明確立案、初裁與終裁的證據標準和要求；第三，細化反補貼調查的暫停與終止程序，包括調查暫停的條件，調查終止的情形，調查暫停與終止的公告等。

（3）完善我國的保障措施制度

保障措施，是指在緊急情況下，國家可通過增加關稅、數量限制等措施限制進口，達到使本國產業部門免受外國產品沖擊之目的。所謂“緊急情況”，通常是指產品的進口數量正在大幅度增加，已經給國內相同產品或與之直接競爭的產品的國內生產者造成重大損害或產生重大損害的威脅。[7]我國《保障措施條例》規定：采取保障措施應限于便利調整國內產業所必要的范圍內，國內產業調整可作為延長保障措施的理由?！侗Ｕ洗胧l例》應當加大力度，強化產業調整的規定。其次，有關條文應與WTO《保障措施協議》相協調，為了更好地與國際接軌，將產業結構調整的意識深入到管理部門和企業中，將“促進產業結構調整提高市場競爭力”寫入我國的《保障措施條例》中。

2.我國應在WTO規則改革中體現更多主動性、發揮更大話語權

（1）我國應積極參與并推動WTO反傾銷規則的規范和改革

作為一個貿易大國，作為WTO的發展中成員，我們有權利也有義務積極參與反傾銷規則的修改和制定，在大力推動反傾銷規則改革的同時，采取有效措施盡可能地降低遭遇反傾銷的風險，減少損失。首先，我們應與WTO其他成員一道積極推動反傾銷規則的規范和澄清，努力抬高反傾銷措施的啟動條件。[8]例如，我們可以參加到“反傾銷聯誼小組”當中，從而抬高實施反傾銷的啟動條件。第二，以發展中國家的立場堅決推進關于落實發展中國家特殊和差別待遇的談判。WTO《反傾銷協議》第15條規定，“發達成員應對發展中成員的特殊情況給予注意，實施會嚴重影響發展中成員利益的措施前，應探討建設性補救的可能性”。盡管規定如此，但在實踐中并未得到有效履行。最后，以雙邊談判方式為主，加強政府交涉力度，依據由易入難、逐個擊破的原則，漸進式解決我國面臨的“非市場經濟地位”的問題。在多邊談判難度很大的情況下，我們可以采取逐個突破的方式，同貿易伙伴進行雙邊談判，爭取主要貿易伙伴對我國完全市場經濟地位的承認。

（2）我國應積極參與并推動WTO反補貼規則的規范和改革

補貼作為我國平衡貿易逆差的方法之一，鼓勵本國企業積極參與對外貿易，尤其是針對自身薄弱的產業，補貼能刺激生產出口，拓寬對外貿易增長點。因此，補貼雖然在一定程度上對國際意義上平等市場主體的競爭產生不良影響，但是對于我國這樣的發展中國家而言是有利于經濟發展的措施。而WTO《補貼與反補貼措施協定》采取的是片面一致原則，忽視了在目前經濟全球化和國際大分工合作的背景下，發達國家的核心產品無論是在國內市場占有率還是在國際市場競爭力上都較發展中國家具有強大優勢。在這種情況下，如我國礙于現有《補貼與反補貼措施協定》的片面一致原則而失去了對外貿易合理補貼的合法性地位，將不利于我國作為發展中國家在國際貿易中的合理利益的保護。我們應強調在改革現行的《補貼與反補貼措施協定》的進程中，必須充分傾聽發展中國家的聲音，并建立有區別的反補貼原則及標準，以代替目前的片面一致原則。

（3）我國應積極參與并推動WTO保障措施規則的規范和改革

眾所周知，在《中國入世工作組報告》和《入世協定書》第16條當中專門針對我國在入世以后，以所謂“較低的關稅”沖擊其他國家主要是發達國家的相關產業，規定了WTO成員在中國入世后12年以內可以依據上述兩個協定書的承諾，專門針對生產地為中國的產品實行帶有強烈保護主義色彩的特別保障規則，尤其是可以針對所謂中國產品進口激增的現象，以“市場擾亂”的名義采取更為嚴格的歧視性特別保障措施，這將對我國的相關產業尤其是現階段在國際出口市場上占有極其重要比重的低端服裝生產與加工、汽車制造、船舶制造和低端電子產品等極易因自身價格優勢形成所謂“產品進口激增”現象的相關產業帶來嚴重影響。對此，我們應該強調在現行的WTO保障措施規則框架下，必須充分考慮發展中國家的利益和立場，更應該防止對“進口、生產同類或直接競爭的產品的國內產業造成嚴重損害”這一條款中的“嚴重損害”進行擴大性解釋?；诎l展中國家在WTO保障措施規則框架中的合法利益，對嚴重損害一詞應理解為對某一國產業重大的全面的損害。

3.不斷提升靈活運用WTO爭端解決機制的能力和技巧

（1）建立專門針對中美貿易爭端的研究和咨詢機構

2012年2月28日，美國成立“跨部委貿易執法中心”，并宣稱該機構的設立就是以加強針對中國的貿易執法為主要目的，這預示著美國已經做好準備對中國和其他國家的貿易行為加強調查及執法，將有可能導致針對中國的貿易訴訟數量大幅提高。為了減少和避免中美貿易爭端的發生，使訴訟順利進行，從容應對中美貿易中的各種突發事件，我國應盡快建立專門針對中美貿易爭端的研究和咨詢機構。該機構對內應受理企業的投訴，展開案件調查，收集相關資料，為應訴做好充分準備；對外應對美國出口商的投訴、應訴進行核實調查，收集信息，調查研究，從而提出反駁，進行談判。當然，該機構還應加強對美國訴訟制度以及貿易法的研究。

（2）加強人才培養與儲備

2002年“美國201鋼鐵保障措施案”是中國加入WTO后參與的第一起WTO爭端案件，也是中國第一次以起訴方的身份出現在WTO爭端解決的舞臺。2006年美國、歐盟和加拿大聯合起訴中國的“汽車零部件案”是中國進入WTO爭端案高發期的重要標志。[9]根據WTO官方網站的數據顯示，截至2012年底，按照被訴次數排名，中國居第三位，且已超過印度而高居發展中成員之首。要從容面對這些爭端，我們亟需一批懂外語、精通貿易規則、理解WTO精髓的人才。不僅政府機構迫切需要這樣的優秀人才，中國目前還缺乏在WTO從事相關工作的人才，以期為將來向WTO推薦專家組成員乃至上訴機構成員做好準備。與此同時，由于“歐盟香蕉案”和“印尼汽車案”后，允許律師全程參加WTO爭端解決的各個階段已成為WTO的慣例，我國應更加積極地發掘、培養和鍛煉從事WTO法律事務的專業律師人才，提升律師在WTO爭端解決中的法律分析能力，使更多優秀律師能在WTO爭端解決實踐中更好地輔助政府。

我國也會越來越理性地運用WTO爭端解決機制解決與貿易國的爭端。不可否認的是，在WTO爭端解決機制下，世界已對中國參與實踐的表現給予了充分肯定。

[1]劉陽.《對中美貿易摩擦的專題法律研究》[M].沈陽：東北財經大學出版社，2006.第6頁.

[2]萬鄂湘.《國際法與國內法關系研究》[M].北京：北京大學出版社，2011.第308頁.

[3]張玉卿.WTO爭端解決機制的優勢與不足[N].國際商報，2012-1-16.

[4]紀文華，姜麗勇.《WTO爭端解決規則與中國的實踐》[M].北京：北京大學出版社，2005.第4頁.

[5]張陽.反補貼法律問題研究[J].山東商業職業技術學院學報，2006，（2）.

[6]孫立文.《WTO反傾銷協議改革—政策和法律分析》[M].武漢：武漢大學出版社2006.第366頁.

[7]陳立虎，黃澗秋.《保障措施法比較研究》[M].北京：北京大學出版社，2006.第1頁.

[8]唐宇.《論反傾銷規則的弊端與改革》[M].沈陽：東北財經大學出版社，2007.第362頁.

[9]王軍.《WTO爭端解決年度報告2009-2010年》[M].北京：法律出版社，2011.第263頁.

萬方，中南民族大學法學院副教授（湖北武漢430074）；屈琦，中南民族大學2010級法律碩士（湖北武漢430074）