基于SWOT的中國頁巖氣開發(fā)戰(zhàn)略評析

馮相昭 李 靜 王 敏 張曦

(1. 環(huán)境保護部環(huán)境與經濟政策研究中心，北京 100029;2. 北京航空航天大學人文學院，北京 100191)

隨著常規(guī)天然氣開采進入衰減期，人們對非常規(guī)天然氣(包括煤層氣、致密氣和頁巖氣)開發(fā)的關注度越來越高。近年來，得益于水平鉆井和水力壓裂等關鍵技術的突破，頁巖氣在美國成功地實現(xiàn)了商業(yè)化開采，并逐漸成為國際能源領域的熱點之一。就中國而言，在國際應對氣候變化和國內節(jié)能減排的雙重壓力下，開發(fā)非常規(guī)天然氣與提高天然氣在能源結構中的占比將成為一項重要能源發(fā)展戰(zhàn)略。

現(xiàn)階段多種跡象表明，中國正蓄勢待發(fā)，準備復制美國頁巖氣革命的經驗。本研究基于國內外頁巖氣開發(fā)現(xiàn)狀，運用SWOT 方法分析中國開發(fā)頁巖氣的內外環(huán)境以及面臨的機遇、挑戰(zhàn)，并結合利益相關者分析方法探討頁巖氣開發(fā)引發(fā)的體制機制問題，最后提出促進頁巖氣產業(yè)健康發(fā)展的政策建議。

1 頁巖氣開發(fā)的SWOT 分析

1.1 SWOT 分析法概述

SWOT 分析法又稱態(tài)勢分析法，是能夠準確評價企業(yè)客觀情況的一個戰(zhàn)略分析工具，早在20 世紀80年代初由舊金山大學管理學教授Weihrich 最先提出。其中，S 代表strength(優(yōu)勢)，W 代表weakness(劣勢)，O 代表opportunity(機會)，T 代表threat(威脅)。目前，SWOT 方法已成為企業(yè)綜合分析內部優(yōu)劣勢、外部機會與威脅，以及制定有效經營戰(zhàn)略的代名詞。優(yōu)劣勢分析主要著眼于企業(yè)自身的實力及其與競爭對手的比較，而機會和威脅分析則重點關注外部環(huán)境的變化及其對企業(yè)的可能影響。針對某一特定行業(yè)而言，優(yōu)劣勢通常是指該行業(yè)自身所展現(xiàn)的內在積極因素與消極因素，而這些因素具有可控性;機會與威脅是指外部環(huán)境中直接影響行業(yè)發(fā)展的有利和不利因素，而這些因素通常是不可控的。在分析過程中，需要用動態(tài)的視角識別、剖析影響行業(yè)發(fā)展的主要影響因素，既要考慮該行業(yè)的國內外發(fā)展現(xiàn)狀，又側重于探討行業(yè)未來發(fā)展方向，這樣才能體現(xiàn)戰(zhàn)略評價的特點。

1.2 SWOT 戰(zhàn)略分析

現(xiàn)階段，中國政府高度重視頁巖氣開發(fā)。一方面將頁巖氣開發(fā)作為中美兩國能源領域雙邊合作的主要內容;另一方面，先后出臺了一系列重要舉措，如國土資源部將頁巖氣列為獨立礦種、國家能源局頒布頁巖氣發(fā)展規(guī)劃、財政部出臺頁巖氣開發(fā)利用補貼政策等。頁巖氣正面臨空前的發(fā)展機遇，然而在開發(fā)的同時我們也必須正視其帶來的挑戰(zhàn)與潛在的威脅。鑒于此，本研究試著運用SWOT 分析法從四個維度分析中國頁巖氣開發(fā)的內外部環(huán)境，探討該行業(yè)所具備的內在優(yōu)劣勢、外部機會與威脅。

1.2.1 優(yōu)勢

(1)氣藏儲量豐富

根據(jù)2011年4月美國能源信息署(EIA)的評估，全球頁巖氣地質儲量總和約為623 萬億m3，可采儲量為187.6 萬億m3。其中，中國頁巖氣技術可采儲量達36.1萬億m3，位居世界第一，美國以24.41 萬億m3排名第二。而2012年國土資源部對我國頁巖氣資源的初步評估結果顯示，陸相頁巖氣資源的技術可采儲量為25.08萬億m3(不含青藏地區(qū))，其中勘探開發(fā)地區(qū)可采資源量達15.95 萬億m3。盡管該數(shù)據(jù)與EIA 有一定差別，但同樣確認了我國頁巖氣資源的儲量巨大，相對其他國家具有明顯的資源優(yōu)勢。

(2)開發(fā)潛勢巨大

頁巖氣開發(fā)已成為“十二五”能源開發(fā)的“重頭戲”。2011年3月頒布的《國民經濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃》明確要求“推進頁巖氣等非常規(guī)油氣資源開發(fā)利用”。2011年12月，國土資源部發(fā)布公告將頁巖氣正式列為第172 個新礦種。2012年3月國家能源局發(fā)布《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃(2011-2015年)》，明確提出總體目標和具體目標，其中，總體目標是到2015年，“頁巖氣勘探開發(fā)關鍵技術攻關取得重大突破，主要裝備實現(xiàn)自主化生產，形成一系列國家級頁巖氣技術標準和規(guī)范，建立完善的頁巖氣產業(yè)政策體系”;具體目標則包括實現(xiàn)探明頁巖氣地質儲量6000 億m3，可采儲量2000億m3，以及到2015年頁巖氣產量達到65 億m3。

(3)燃燒清潔高效

2009年《Nature》將頁巖氣描述為最清潔的一種化石燃料，因為頁巖氣與煤炭相比，燃燒排放的二氧化碳降低50%、氮氧化物減少75%，而且?guī)缀鯖]有二氧化硫、一氧化碳、黑碳、顆粒物和汞排放。《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃(2011-2015年)》也指出按頁巖氣的年產量65 億m3估算，與煤炭相比，如果用于發(fā)電，可分別減排二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物和煙塵排放約1400 萬t、11.5 萬t、4.3 萬t 和5.8 萬t。可見如果僅考慮終端燃燒，那么鑒于頁巖氣同常規(guī)天然氣一樣擁有較低的碳含量，且用于發(fā)電時燃氣機組熱循環(huán)效率遠高于燃煤機組(燃氣輪機熱效率高達60%左右，而煤電機組最高為40%)，其廣泛利用將有利于減少碳排放量。

(4)開采壽命較長

頁巖氣的形成和富集有其自身獨特的特點，往往分布在盆地內厚度較大的頁巖烴源巖地層中。與常規(guī)天然氣相比，頁巖氣具有開采壽命長和生產周期長的特點，大部分產氣頁巖分布范圍廣、厚度大，且普遍含氣，這使得頁巖氣井能夠長期地以穩(wěn)定的速率產氣。以長江南部地區(qū)為例，從震旦紀到三疊紀，海洋沉積物廣泛分布并在不間斷地發(fā)展，分布區(qū)域超過200 萬km2，黑頁巖層厚度達到10km。由于具備有利發(fā)展條件、富含有機質、成熟度高以及遞減率低等特征，所以中國頁巖氣能夠長期穩(wěn)定的生產，有利于頁巖氣產業(yè)的發(fā)展。

1.2.2 劣勢

(1)資金短缺

頁巖氣開發(fā)屬于資本密集型行業(yè)。相比傳統(tǒng)天然氣，頁巖氣單井產量低、產量遞減快，必須打多口井才有良好收益，因此，前期勘探開發(fā)投入大、成本高。根據(jù)國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心有關專家估計，按2020年頁巖氣產量目標測算，中國需要打出2 萬口井，10年內所需投資在4000～6000 億元，即年均投入高達400～600 億元。此外，在與頁巖氣相關的基礎設施(如管網)建設、技術設備購置和專業(yè)人才培養(yǎng)等方面，中國也存在巨大的資金缺口。

(2)技術儲備不足

技術進步是推進頁巖氣產業(yè)化開發(fā)的關鍵因素。美國在頁巖氣勘探開發(fā)中掌握了激勵分析與研究、實驗測試與分析、有利選區(qū)與評價、含氣特點與模擬、產能分析及預測、壓裂與壓裂液選擇、精確導向與儲層改造等技術。相比之，中國在資源評價和水平井壓裂增產等方面尚未形成核心技術體系，系統(tǒng)成套技術和單相配套技術設備均需引進。另外，中國頁巖氣的地質條件更為復雜，頁巖層系時代久遠，熱演化度高，氣藏普遍埋藏較深，多分布于地下3000 米以下，因而對開采技術的要求更高，而我國現(xiàn)有技術水平尚不能滿足其勘探開發(fā)需求。

(3)水資源約束顯著

目前，頁巖氣開發(fā)較成熟的技術是高用水量的水力壓裂技術，需要將含有砂石以及少量化學物質的水(壓裂液)高壓注入井內壓裂頁巖層從而釋放頁巖氣。以Barnett 頁巖為例，鉆井平均用水量為182 噸/井，而壓裂平均用水量為13650 噸/井。因此，頁巖氣成功開發(fā)的關鍵就是要避免鉆井壓裂用水與當?shù)厥忻窈娃r業(yè)用水發(fā)生沖突。而我國頁巖氣田大多分布在嚴重缺水地區(qū)，在水量相對充裕的長江流域，只在四川和江漢盆地發(fā)現(xiàn)了頁巖氣;而在西北、華北地區(qū)，頁巖氣儲量豐富，當?shù)厮Y源卻相當緊張。再加上近年來西南地區(qū)的干旱災害頻發(fā)，大規(guī)模開發(fā)頁巖氣可能會讓當?shù)氐乃Y源緊缺狀況雪上加霜。因此，在我國頁巖氣開發(fā)過程中如何獲得足夠水源供應是一大難題。

(4)潛在環(huán)境風險大

水污染已成為頁巖氣開發(fā)過程中最大的環(huán)境風險。水力壓裂過程以及從水力壓裂氣井生產天然氣的過程會產生廢水，即“返排廢水”和“生產廢水”，這兩類廢水都含有潛在有害污染物，包括鹽分、有機碳氫化合物、無機和有機添加物以及天然放射性物質。美國天然氣(包括頁巖氣，2011年美國頁巖氣產量占其天然氣總產量的34%)鉆井水體污染事件中，48%為地下水污染，33%為井場地表泄漏。大面積規(guī)模化開采頁巖氣會引起斷層活化、進而誘發(fā)地震和滑坡等地質災害的風險。2012年4月美國地質調查局公布的一份報告稱，從阿拉巴馬州到北方落基山脈的美國中西部地區(qū)近十年來地震頻發(fā)，頁巖氣大規(guī)模開發(fā)難逃干系。頁巖氣開采誘發(fā)的空氣污染也不容忽視。頁巖氣開采中的許多環(huán)節(jié)(如井口、儲罐)都會釋放揮發(fā)性有機化合物并導致地面臭氧的產生，而且長期接觸揮發(fā)性有機化合物會導致皮膚不適、頭痛以及生殖系統(tǒng)紊亂。硫化氫是一種可燃毒性氣體，職業(yè)性接觸硫化氫會危害中樞神經系統(tǒng)和呼吸系統(tǒng)，對心臟等多種器官造成損害。而中國的頁巖構造中含有較高濃度水平的硫化氫(H2S)。四川盆地的威遠頁巖氣區(qū)塊所含硫化氫濃度在0.8%～1.4%之間，川東北區(qū)塊竟高達15%。

(5)甲烷泄漏風險不容忽視

從開發(fā)角度看，由于頁巖氣一般無自然產能或低產，需要大型水力壓裂和水平井技術才能進行經濟開采，單井生產周期長，開采過程中甲烷散逸的風險更大。而甲烷作為一種重要的溫室氣體，其全球增溫潛勢值(GWP)在100年尺度內是二氧化碳的25 倍，所以頁巖氣開發(fā)的碳足跡明顯高于常規(guī)天然氣。美國政府和工業(yè)行業(yè)的數(shù)據(jù)顯示，頁巖氣開采中泄漏的甲烷排放比常規(guī)天然氣開采至少增加三分之一，甚至可能高其兩倍。在中國的油氣行業(yè)中，39%的甲烷排放來自于原油生產，30%來自于天然氣生產，16%來自于天然氣輸送。

1.2.3 機會

(1)市場需求旺盛

隨著中國經濟持續(xù)快速發(fā)展，能源需求不斷攀升，天然氣供需缺口日益擴大。2011年中國天然氣產量為1025 億m3，而表觀消費量為1307 億m3，供給缺口約為282 億m3。根據(jù)國家能源發(fā)展計劃，一次能源消費結構中天然氣占比將從2010年的4.9%增加到2020年的10%，屆時天然氣需求量將達到3200～3700 億m3，而常規(guī)天然氣產量僅為1600～1800 億m3，供需矛盾將日益突出。為滿足日益增加的天然氣消費需求，除進口一定量的天然氣外，中國將不得不加大頁巖氣等非常規(guī)天然氣開發(fā)力度。根據(jù)國土資源部預測，到2020年，中國頁巖氣產量將占常規(guī)天然氣的8%～12%;到2035年，頁巖氣產量將達到1100 億m3，占天然氣總產量的25%，屆時頁巖氣將成為中國最重要的清潔能源之一。

(2)鼓勵性政策陸續(xù)出臺

為促進頁巖氣發(fā)展，中國政府分別從礦權資源管理、科技攻關、產業(yè)發(fā)展以及財政支持等方面出臺了一系列鼓勵性政策措施。其中，2012年2月發(fā)布的《國家能源科技“十二五”規(guī)劃(2011-2015)》明確提出，“十二五”我國油氣勘探與開采技術領域，將完善復雜地質油氣資源綜合勘探技術，形成頁巖氣等非常規(guī)天然氣勘探開發(fā)核心技術體系及配套裝備。同年3月頒布的《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃(2011-2015)》除了提出“十二五”的發(fā)展目標、主要任務和保障措施外，還描繪了“十三五”期間加快頁巖氣發(fā)展的宏偉藍圖，指出力爭2020年頁巖氣產量達到600～1000 億m3。2012年11月初，財政部和國家能源局兩部委出臺頁巖氣開發(fā)利用補貼政策，明確指出中央財政對頁巖氣開采企業(yè)給予補貼，2012-2015年的補貼標準為0.4 元/m3，并將根據(jù)頁巖氣產業(yè)發(fā)展情況予以調整。可見，在未來5～10年內中國將擁有廣闊的頁巖氣發(fā)展前景，這是其他化石能源甚至一些可再生能源所無法比擬的。

(3)投融資渠道在拓寬

2011年12月，頁巖氣被國務院正式批準列為第172 個新礦種。自此，國土資源部將按照獨立礦種制定投資政策，進行頁巖氣資源管理。頁巖氣作為獨立礦種，不同于其他非常規(guī)天然氣(如煤層氣)，其勘探開發(fā)不再受我國油氣專營權的約束，任何具備資金實力和氣體勘查資質的公司都可投標區(qū)塊。從國土資源部已進行兩輪頁巖氣探礦權招標情況看，降低勘探開發(fā)準入門檻、拓寬投融資渠道的意圖比較明顯。2011年6月國土資源部首次針對4 個頁巖區(qū)塊探礦權出讓招標采用的是邀標方式，而且僅面向6 家國有企業(yè)進行。2012年9月針對19 個頁巖氣區(qū)塊第二次探礦權出讓招標，招標結果顯示國有企業(yè)競得17 個區(qū)塊，民營企業(yè)競得2 塊。這表明，實現(xiàn)投資主體多元化、形成有序競爭機制等正逐步在頁巖氣勘探開發(fā)中積極推進。

(4)眾多國外經驗可借鑒

國際頁巖氣產業(yè)發(fā)展所累積的經驗為中國提供了重要參考。美國頁巖氣開發(fā)有80 多年的歷史，到目前為止是世界上最成功的國家，也是唯一實現(xiàn)頁巖氣商業(yè)化的國家。美國已經鉆井4 萬多口，2011年頁巖氣產量為1800 億m3，占美國天然氣總產量的34%。美國頁巖氣的大規(guī)模商業(yè)化開發(fā)為中國樹立了良好的榜樣。在技術方面，美國采用了一系列先進、低成本頁巖氣勘探開采技術，水平鉆井技術和成功運用水力壓裂技術大大提高了頁巖氣產量。在市場培育方面，美國已經形成了油氣勘探開發(fā)市場機制，建成完善的開發(fā)和管理系統(tǒng)，利用市場機制來刺激許多小型公司加入頁巖氣開發(fā)中，之后大型公司再通過合并小型公司來擴大規(guī)模，同時政府出臺一系列優(yōu)惠政策鼓勵和支持企業(yè)開發(fā)頁巖氣。除此之外，發(fā)達的天然氣輸配管道網絡也是美國頁巖氣快速發(fā)展的重要保障。因此，中國除與美國簽署《關于頁巖氣合作的諒解備忘錄》外，政府還鼓勵國內石油和天然氣公司積極與國外具有豐富采礦經驗的企業(yè)進行合作，學習國外先進技術和管理經驗，推動國內頁巖氣產業(yè)發(fā)展。

1.2.4 威脅

(1)資源潛力有待科學估算

就頁巖氣開采而言，首要工作就是要摸清家底，但中國頁巖氣資源潛力迄今尚不清楚。目前，國內學者和機構對頁巖氣的資源潛力進行了初步估算，所依據(jù)的是對常規(guī)油氣勘探開發(fā)中對烴源巖的研究，缺乏第一手的勘查資料。中石油勘探開發(fā)研究院廊坊分院根據(jù)類比法估測中國頁巖氣資源量為21.5～45 萬億m3;中國地質大學2009年通過統(tǒng)計法、類比法等估算得出，中國頁巖氣可采資源量為26 萬億m3;國土資源部發(fā)布《全國頁巖氣資源潛力調查評價及有利區(qū)優(yōu)選成果》稱中國頁巖氣可采資源潛力為25.1 萬億m3;EIA 在2011年4月發(fā)表的《世界頁巖氣資源:美國之外14 個地區(qū)的初步評價》顯示，中國頁巖氣開采資源量為36 萬億m3，占全球總量的19%。另據(jù)有關專家介紹，中國的資源量數(shù)據(jù)僅建立在60 多口勘探井的基礎上，可信度與美國建立在幾萬口井基礎上的數(shù)據(jù)相差甚遠，即便是美國，也在根據(jù)掌握的最新數(shù)據(jù)，不斷調整其可采資源量。所以中國頁巖氣資源調查評估工作還有待進一步深入，資源潛力估算仍存在較大的不確定性。

(2)政策體系亟待完善

盡管中國出臺了一些針對頁巖氣開發(fā)的優(yōu)惠政策，包括免除資源稅、采礦費和出臺開采財政補貼來鼓勵非常規(guī)油氣資源開發(fā)和利用，但仍缺乏在發(fā)展初期鼓勵勘探開發(fā)的相關政策和實際支持。許多政策體系仍在商討中，特別是在推進建設頁巖氣開發(fā)試點試驗區(qū)方面。沒有有效的政策支持無疑會阻礙頁巖氣健康有序發(fā)展。因此，亟需制定經濟激勵政策來有效促進頁巖氣大規(guī)模發(fā)展，尤其是基于當前市場條件和價格機制的試點開發(fā)政策。

(3)環(huán)境監(jiān)管缺位

當前環(huán)保部門對頁巖氣勘探開發(fā)潛在的環(huán)境風險和環(huán)境影響認識不足，尚未制定頁巖氣開發(fā)的環(huán)境監(jiān)管標準、規(guī)范和政策，而根據(jù)現(xiàn)有的《環(huán)境保護法》、 《水污染防治法》、《大氣污染防治法》以及《環(huán)境影響評價法》等法律法規(guī)監(jiān)管頁巖氣大開發(fā)難免會力不從心。從國土資源部規(guī)定的頁巖氣開發(fā)的市場準入/退出門檻條件可以看出，盡管提出要加強環(huán)境保護，但沒有具體的環(huán)境標準和規(guī)范;同時，環(huán)保部也沒有參與頁巖氣開發(fā)的討論和政策規(guī)劃的制定。國土資源部的探礦權區(qū)塊招標與國家發(fā)改委的頁巖氣開發(fā)示范區(qū)之間缺少溝通和交流。環(huán)境監(jiān)管的缺失，將在很大程度上制約頁巖氣勘探開發(fā)的健康發(fā)展。

(4)基礎設施配套不足

目前中國管網密度極低，天然氣管道總長只有約10 萬km，而美國已經有近200 萬km。天然氣管道網絡和儲氣裝置等基礎設施的滯后建設，嚴重阻礙了非常規(guī)天然氣的開發(fā)利用及其產業(yè)發(fā)展。我國頁巖氣資源富集區(qū)很多集中在中西部山區(qū)，管網建設難度大、成本高，不利于頁巖氣外輸利用和下游市場開拓。而且我國天然氣骨干網的建設與運營是由三大國有石油公司掌握，它們是管網的投資主體、生產建設主體、輸送和銷售主體，這種模式有利于將集中開采的天然氣輸送到消費地，但不利于頁巖氣這種小規(guī)模、廣分布的非常規(guī)天然氣資源開發(fā)與輸配。

1.2.5 SWOT 矩陣框架

基于上述分析，可構建出我國頁巖氣開發(fā)的SWOT策略矩陣(如表1 所示)。其中，優(yōu)勢—機會(SO)戰(zhàn)略代表發(fā)揮內部優(yōu)勢和把握外部機會的戰(zhàn)略，劣勢—機會(WO)戰(zhàn)略代表運用外部機會來彌補內部劣勢的戰(zhàn)略，優(yōu)勢—威脅(ST)戰(zhàn)略代表發(fā)揮內部優(yōu)勢來規(guī)避或減少外部威脅的策略，劣勢—威脅(WT)戰(zhàn)略則代表通過規(guī)避外部威脅來克服內部劣勢的戰(zhàn)略。從SWOT 矩陣框架可以清楚看出我國頁巖氣開發(fā)的戰(zhàn)略方向，總的來說，就是要好好抓住機遇，充分發(fā)揮優(yōu)勢，努力克服劣勢，盡力規(guī)避威脅。

表1 中國頁巖氣開發(fā)的SWOT 戰(zhàn)略分析矩陣

2 頁巖氣開發(fā)的利益相關者分析

根據(jù)上面的戰(zhàn)略分析，可以發(fā)現(xiàn)頁巖氣開發(fā)涉及的利益相關者主要包括不同政府部門、油氣開采企業(yè)、科研機構和社會公眾，這些利益相關者往往有不同的利益訴求，而它們的利益訴求往往通過博弈的形式融于頁巖氣開發(fā)的決策進程中。

2.1 政府部門

在中國，頁巖氣開發(fā)利用的管理職能分散在不同的政府部門。國土資源部負責頁巖氣資源管理和探礦權和開采權的發(fā)放、頁巖氣開發(fā)的土地利用。目前國土資源部已將頁巖氣作為獨立礦種進行管理，并制定市場進入/退出門檻及條件，迄今對探礦區(qū)塊已經進行兩輪招標。國家能源局主要負責常規(guī)和非常規(guī)天然氣規(guī)劃制定，頒布促進和約束常規(guī)和非常規(guī)天然氣的政策和激勵措施。國家發(fā)改委價格司負責價格監(jiān)管，制定常規(guī)和非常規(guī)天然氣在生產、流通和消費的各個環(huán)節(jié)中的價格制定。環(huán)保部制定頁巖氣開發(fā)的環(huán)境監(jiān)管標準、規(guī)范和政策。環(huán)保部根據(jù)《大氣污染防治法》、 《水污染防治法》以及《環(huán)境保護法》等法律法規(guī)，對違反這些環(huán)境標準進行處罰。財政部和國家稅務總局負責制定相關的頁巖氣開發(fā)利用的稅收和收費標準，例如資源稅的制定。

不同政府部門在管理和監(jiān)管頁巖氣方面經常缺乏協(xié)調和保持一致性。例如國土資源部在頁巖氣開發(fā)的市場準入/退出門檻規(guī)定中，盡管提出要加強環(huán)境保護，但沒有具體的環(huán)境標準和規(guī)范。環(huán)保部相關部門也沒有參與頁巖氣開發(fā)的討論和政策規(guī)劃的制定。頁巖氣開發(fā)消耗大量的水資源，包括地表水資源。國家水利部應參與水資源的分配利用管理。國土資源部的探礦權區(qū)塊招標與發(fā)改委的頁巖氣開發(fā)示范區(qū)之間缺少溝通和交流。

2.2 油氣公司

企業(yè)是頁巖氣開發(fā)的主體，同時也是政策執(zhí)行者。現(xiàn)階段，參與國內頁巖氣開采的企業(yè)主要包括中石油、中石化和中海油等寡頭壟斷企業(yè)，殼牌等跨國石油公司，以及眾多躍躍欲試的民企。截至2012年4月底，中國一共完鉆63 口頁巖氣(油)井，其中石油公司61口，國土資源部2 口。盡管頁巖氣探礦權已向民企開放，但國企仍占主導地位。國土資源部于2011年6月采用邀標方式進行了首次招標，但4 個區(qū)塊僅面向6 家國有企業(yè)招標，民企均不在受邀之列。在2012年5月進行的第二輪頁巖氣探礦權招標的公告中，國土資源部放寬了對投標人的資質要求，而投標意向調查的統(tǒng)計結果表明民企參與熱情高漲，出現(xiàn)了近20 家新面孔的投標意向企業(yè)，涵蓋了電力、煤炭、地方企業(yè)、投資公司、民營企業(yè)等各類背景。雖然國土資源部有意在頁巖氣勘探開發(fā)領域引入競爭、擴大資金來源，但在資金、技術、政策、環(huán)境與安全監(jiān)管等方面國有企業(yè)相對于民企仍具有壓倒性優(yōu)勢。可見，降低門檻吸引民企進軍頁巖氣開發(fā)領域，能否如主管部門的意愿成功引入競爭推動發(fā)展，仍有待時間檢驗。

2.3 科研機構

目前國內頁巖氣勘查等科學研究基礎薄弱，關鍵開發(fā)技術尚未掌握，科研機構亟待加強能力建設。不過，近年來隨著在頁巖氣領域的科研投入不斷增加，科研機構開展頁巖氣相關研究的熱情在不斷高漲。2004年起，國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心與中國地質大學(北京)一起，跟蹤調研我國頁巖氣資源狀況和世界頁巖氣資源發(fā)展動態(tài);2006年年初，中國石油勘探開發(fā)研究院油氣資源規(guī)劃所組織專家在四川盆地西南地區(qū)進行了頁巖氣資源調查研究;2007年，國土資源部組織相關單位開展了我國頁巖氣的資源評價工作;2009年，國土資源部確定了黔北、川南、渝東南、渝東北等6 個國家頁巖氣先導試驗區(qū)，同年11月，在重慶市彭水縣連湖鄉(xiāng)打出了第一口頁巖氣戰(zhàn)略調查井;12月，中石油在四川盆地威遠構造上部署了一口頁巖氣評價井;2010年，中國首個專門從事頁巖氣開發(fā)的科研機構—國家能源頁巖氣研發(fā)(實驗)中心在中國石油勘探開發(fā)研究院廊坊分院成立。

2.4 社會民眾

在當前行政管理體制中，政府部門和油氣開采壟斷企業(yè)完全主導了國內頁巖氣開發(fā)的政策制定，并沒有留給太多渠道給社會民眾參與決策，但這并不代表社會民眾防范環(huán)境風險和防御地質災害的訴求可以置若罔聞。在國外，考慮到頁巖氣開發(fā)可能帶來的嚴重環(huán)境問題，普通民眾反對水力壓裂開采非常規(guī)天然氣的呼聲日益高漲。鑒于此，作為歐洲頁巖氣可開采儲量第二大國，法國在2011年6月通過了禁止應用水力壓裂技術的法案，它也成為第一個禁止頁巖氣開發(fā)的國家。保加利亞、羅馬尼亞和捷克則分別于2012年1月、5月和8月順應民意頒布了水力壓裂開采天然氣的禁令。在國內，近年來由于環(huán)境事故引發(fā)群體性社會事件也屢見不鮮，加上目前的頁巖氣作業(yè)區(qū)塊主要集中于天然氣開采事故多發(fā)的川渝地區(qū)，因此要要強化頁巖氣開發(fā)的環(huán)境監(jiān)管，防范開采過程的水污染、大氣污染等環(huán)境風險，盡力保障社會民眾的健康安全。

通過以上討論看出，目前國內頁巖氣開發(fā)的決策進程主要由國土資源部、國家發(fā)改委和國家能源局等中央政府部門主導，這些強勢部門需要與環(huán)保、水利等部門加強溝通協(xié)調，構建和完善頁巖氣開發(fā)監(jiān)管體制機制以確保頁巖氣產業(yè)發(fā)展擁有良好的制度環(huán)境;國有油氣壟斷巨頭由于在資金、技術、政策、環(huán)境與安全監(jiān)管經驗等方面占據(jù)絕對優(yōu)勢，這也意味著即使在推進勘探開發(fā)主體多元化的背景下，它們仍將在頁巖氣開發(fā)中將發(fā)揮重要作用;科研機構在這場頁巖氣大開發(fā)熱潮中正逐步加強能力建設，以期為決策部門和油氣公司提供良好的技術支持;隨著環(huán)保意識的逐步提高，社會民眾希望以環(huán)境友好的方式對頁巖氣進行開發(fā)利用。只有在各利益相關者共同努力下，才能推動頁巖氣開發(fā)決策的日益科學化，才有可能實現(xiàn)頁巖氣產業(yè)的綠色低碳發(fā)展。

3 結論與建議

本研究運用SWOT 分析法從四個維度分析中國頁巖氣開發(fā)的內外部環(huán)境，探討該行業(yè)所具備的內在優(yōu)劣勢、外部機會與威脅。

從優(yōu)勢方面看，我國頁巖氣資源的儲量巨大，相對其他國家具有明顯的資源優(yōu)勢，且開發(fā)潛勢巨大，燃燒清潔高效，開采壽命較長;從劣勢方面看，前期勘探開發(fā)投入大、成本高，開放資金短缺，同時技術儲備不足，水資源約束顯著，在我國頁巖氣開發(fā)過程中如何獲得足夠水源供應是一大難題，且水污染是頁巖氣開發(fā)過程中最大的環(huán)境風險，同時甲烷泄漏風險不容忽視;從機會方面看，市場需求旺盛，頁巖氣擬將成為中國最重要的清潔能源之一，中國政府分別從礦權資源管理、科技攻關、產業(yè)發(fā)展以及財政支持等方面出臺了一系列鼓勵性政策措施，投融資渠道在不斷拓寬，同時國際頁巖氣產業(yè)發(fā)展所累積的經驗為中國提供了重要參考;但是從威脅方面看，我國當前頁巖氣開發(fā)依然存在著潛在的威脅，如資源潛力有待科學估算、政策體系亟待完善、環(huán)境監(jiān)管缺位、基礎設施配套不足。總之，基于上述分析，本文構建出我國頁巖氣開發(fā)的SWOT 策略矩陣。從SWOT 矩陣框架可以清楚看出我國頁巖氣開發(fā)的戰(zhàn)略方向，就是要好好抓住機遇，充分發(fā)揮優(yōu)勢，努力克服劣勢，盡力規(guī)避威脅。

目前我國頁巖氣開發(fā)的決策進程主要由國土資源部、國家發(fā)改委和國家能源局等中央政府部門主導，這些強勢部門需要與環(huán)保、水利等部門加強溝通協(xié)調，構建和完善頁巖氣開發(fā)監(jiān)管體制機制以確保頁巖氣產業(yè)發(fā)展擁有良好的制度環(huán)境;國有油氣壟斷巨頭由于在資金、技術、政策、環(huán)境與安全監(jiān)管經驗等方面占據(jù)絕對優(yōu)勢，這也意味著即使在推進勘探開發(fā)主體多元化的背景下，它們仍將在頁巖氣開發(fā)中將發(fā)揮重要作用;科研機構在這場頁巖氣大開發(fā)熱潮中正逐步加強能力建設，以期為決策部門和油氣公司提供良好的技術支持;隨著環(huán)保意識的逐步提高，社會民眾希望以環(huán)境友好的方式對頁巖氣進行開發(fā)利用。只有在各利益相關者共同努力下，才能推動頁巖氣開發(fā)決策的日益科學化，確保實現(xiàn)頁巖氣產業(yè)的綠色低碳發(fā)展。結合以上分析討論，提出以下政策建議:

一是正視頁巖氣開發(fā)對中國節(jié)能減排和能源可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略意義。由于頁巖氣藏儲量豐富、分布廣泛，加上國內外減排約束等，中國政府應高度重視頁巖氣開發(fā)，并將其作為改善能源結構和保障能源安全供應的一項戰(zhàn)略舉措。

二是盡快構建頁巖氣開發(fā)的科學決策機制和有效監(jiān)管機制。加強不同利益相關者之間的溝通協(xié)調，推進頁巖氣開發(fā)的科學化決策;盡快制定合理的市場準入/退出標準和制度，加強頁巖氣開發(fā)的環(huán)境排放標準、環(huán)境影響評價技術導則、減排技術政策等方面的能力建設。

三是加大對頁巖氣開采核心技術研發(fā)投入。我國頁巖氣開發(fā)尚處于起步階段，關鍵開發(fā)技術尚未掌握，應增加科研投入，積極開展頁巖氣勘查等基礎科學研究，加強優(yōu)化水平井和多段壓裂等核心技術攻關，堅持技術引進與創(chuàng)新相結合，促進頁巖氣開采技術設備的研制，為頁巖氣產業(yè)提供技術支撐。

四是完善頁巖氣開發(fā)相關政策體系。進一步加強頁巖氣政策研究，制定經濟激勵政策和稅收優(yōu)惠政策，創(chuàng)新融資機制，加快勘探開發(fā)主體多元化進程，為推動頁巖氣開發(fā)的產業(yè)化提供政策支持。

五是加強國際合作。加強國際合作與交流，積極推動國外環(huán)境友好的頁巖氣開采技術轉讓和國產化進程;借鑒國外經驗教訓，努力促進頁巖氣產業(yè)綠色低碳發(fā)展。

［1］The Shale Revolution.Nature，2009，July，460:551 –552.http://dx.doi.org/10.1038/460551bS．

［2］Zhao Xingang，Kang Jiaoli，LanBei.Focus on the development of shale gas in China-Based on SWOT analysis.Renewable and Sustainable Energy Reviews.2013.21:603－613．