山東半島藍色經濟區海域使用管理的幾點法律思考

■張 馨 中國海洋大學法政學院

山東的藍色經濟可謂是山東經濟發展的領頭羊，而藍色經濟發展和規劃的著重點便是海洋經濟。山東省沿海內水面積為5.26萬平方公里，領海面積1.31萬平方公里，海洋毗鄰區面積1.52萬平方公里，專屬經濟區面積5.94萬平方公里。如此豐盈的廣闊海域蘊含著無限潛力和經濟效益，讓藍色經濟充滿活力。要發展山東半島的海洋經濟，更好的發揮藍色經濟優勢，海域的使用和管理無疑是至關重要的。所以，對目前山東海域使用情況存在的問題進行分析并提出完善措施，進一步加強海域使用管理的法制保障，山東半島藍色經濟區的長遠發展具有重要意義。

一、山東藍色經濟區海域使用管理相關法律規定

1.《海域使用管理法》

2001年10月，全國人大常委會審議通過了《中華人民共和國海域使用管理法》，明確規定海域屬于國家所有，并專章規定了海域使用權。《海域使用管理法》的頒布是我國海域物權制度的重大完善，這部法律首次規定了海域使用權，使國家可以利用私法的手段進行調整。《海域使用管理法》第3條規定：“海域屬于國家所有，國務院代表國家行使海域所有權。單位和個人使用海域，必須依法取得海域使用權。”該條進一步明確和肯定了國家的海域所有權以及公民和法人的海域使用權。

該法根據用海方式的不同，進一步劃分了海域使用權的類型，將其分為養殖海域使用權、拆船海域使用權、旅游海域使用權、娛樂海域使用權、鹽業海域使用權、礦業海域使用權、公益事業海域使用權、港口海域使用權、修造船廠等建設工程海域使用權。這樣的劃分使得海域使用更加明確，管理和使用效率也得到提升，從法律的角度更好的保障了海洋安全。

《海域使用管理法》的制定，用法律的手段規范了海域開發利用活動，促進海域的合理開發和可持續利用，實現海洋經濟可持續發展。

2.《物權法》

《物權法》的頒布使海域使用管理方面的法律法規體系基本健全。該法第46條規定：“礦藏、水流、海域屬于國家所有”第122條規定：“依法取得的海域使用權受法律保護”。海域第一次與礦藏、水流并列規定，在國家基本法律中明確作為重要的國有財產。物權法將海域使用權界定為典型的用益物權，這便與土地使用權等用益物權相并列，是一種新的的權利類型。《物權法》第123條：“依法取得的探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘涂從事養殖、捕撈的權利受法律保護。”該規定進一步明確了養殖權和捕撈權的用益物權屬性，使其具有法律效力。

海域物權法律制度上升到《物權法》進行規定，也就上升到國家基本民事法律層次，把海域這種自然資源轉變為民法上的不動產，有利明晰海域權屬，定分止爭，運用市場手段配置海域資源。

3.《山東省海域使用管理條例》

該條例充分總結和吸取了1998年《山東省海域使用管理規定》實施以來海域使用管理工作的成功經驗和有益做法，特別是總結和借鑒了國家和遼寧、福建、廣東、海南、廣西等省級海域使用管理示范區的實踐經驗。同時，還組織考察了部分發達國家在海域使用管理中的一些具體做法和經驗，力爭與國際海域使用管理接軌。

《山東省海域使用管理條例》第十一條規定：“海洋行政主管部門應當根據經批準的海洋功能區劃以及當地經濟和社會發展狀況，海洋環境保護和海上交通安全的要求，編制海域使用規劃。編制海域使用規劃應當堅持總量控制、提高利用效率和可持續利用的原則，統籌安排各類、各區域用海。”該條的制定建立了山東海域使用規劃制度。《山東省海域使用管理條例》第二十九條規定：“海域使用權人在批準的海域使用年限內，可以依法轉讓、出租、抵押海域使用權。但法律、法規另有規定的除外。”該條不僅肯定了海域使用權的物權性質，還可以加快海域使用權的市場流轉速度，使海域資源得到可持續的合理開發利用。

除此之外，該條例從海域使用規劃、海域使用權的取得、海域使用金等幾個方面對山東海域使用管理進行了規范，并確立了海域使用許可和海域有償使用制度，將海域使用權上升到與土地使用權同等重要的地位，從而將海域使用納入到了法制化管理的軌道，保障了山東省海域使用管理的有序進行，有力地維護了國家海域所有權和海域使用權人的合法權益，促進了山東省海洋經濟的可持續發展。

二、山東藍色經濟區海域使用現狀分析

1.建立了海域使用權制度

到2008年，山東省已發放養殖用海海域使用權證書8000多本，個人、漁民專業組織、村集體、漁業公司獲證數量各占使用權證書發放總數的1/4左右，涉及上百萬名漁民。榮成、萊州、長島3個縣（市）海域使用權抵押貸款總額超過13億元，有力促進了海水養殖業的發展。此外，隨著海域使用權物權性質的確定和地位的提高，山東一些上市公司把海域使用權作為增資擴股的重要依據。

據山東省海洋與漁業廳2011年12月發出的公告顯示，威海華東重型裝備有限公司船廠工程、青島董家口大唐碼頭（一期）工程、山東省壽光市羊口中心漁港工程、日照港石臼港區西防波堤工程、東營濱海生態城廣利河防洪北堤工程、海陽藍島海洋工程有限公司海洋工程制造項目、蓬萊大金重工有限公司海洋工程裝備碼頭項目等十余個項目的海域使用權變更登記申請已經審查同意，予以變更登記。山東半島海域使用情況總體良好有序，建立了有效的海域使用管理秩序。

2.實現通過法律手段進行海域管理

依法治國的治理國家基本方略體現在海域使用管理中，就是運用法律手段管理海域使用，依照國家的法律建立海域使用管理的法律秩序。法律具有普遍性和強制性，運用法律手段來規范海域使用各方的行為，可以保證依法有效的進行海洋管理，建立公正有序的海域使用管理秩序。這種融合適應了海域使用管理的需要，也符合現代海洋事業發展的要求。通過法規或行政規則而預先規定實施行政目的的方式，將該機構的典型運作方式公之于眾，在許多情形中也都是可能的。海域使用的范圍和內容很廣，包括國家與使用者之間的關系、管理者與被管理者之間的關系以及涉海各部門之間的關系等，涉及著各種社會經濟關系領域，這些都需要用法律來調整所形成的關系，規范主體之間的行為。

山東是第一個省級獲國務院批復海洋功能區劃的省，目前在海域使用管理方面已出臺《山東省海域使用管理條例》等法規。在海域使用管理示范縣建設過程中，各地區不斷創新思路，探索出了海域使用權拍賣等新辦法。山東沿海各市海洋與漁業局依參照《物權法》、《海域使用管理法》、《海域使用權登記辦法》等法律法規，針對山東半島藍色經濟區的具體情況，在海洋管理海域使用中因地制宜，充分利用法律手段有效的規范和監督了山東海域的使用管理，進一步保障了海域使用管理的科學性。

3.海域使用權抵押政策逐步完善

2011年5月6日，山東省金融工作辦公室、省海洋與漁業廳、人民銀行濟南分行、山東銀監局四部門聯合下發了《山東省海域海島使用權抵押貸款實施意見》，率先在全國啟動了無居民海島使用權抵押貸款工作，該意見明確了海域海島使用權抵押貸款的范疇，并規定了抵押貸款的申請條件、辦理程序和要求。

青島威海等地充分發揮海域使用權抵押在盤活資產、保障信貸、促進生產等方面的積極作用，積極探索開展海域使用權抵押貸款，為漁民、企業發展提供資金支持，受到企業漁民群眾的普遍歡迎。為了更有效的拓寬企業融資渠道，幫助企業解決融資困難，各市海洋漁業局等相關部門積極與金融機構溝通協調，探索性地開展海域使用權抵押貸款融資工作，有效地緩解了企業融資難的問題。

三、山東半島藍色經濟區海域使用管理中存在的法律問題

目前在山東省，海域使用權制度已經建立并得以實施，在海域管理中的法律層面也已明確。但是在實踐中，海域使用管理的法律保障仍不夠完善，比如在山東省煙臺長島縣發生的海域使用糾紛，相關法律空白及漏洞仍然存在。結合山東半島藍色經濟區的具體情況，筆者認為主要存在如下三方面問題。

1.海域使用權糾紛解決機制有待完善，使用權人的救濟途徑較弱

為了貫徹實施《中華人民共和國海域使用管理法》，規范海域使用權爭議調解處理工作，保護海域使用權人的合法權益，國家海洋局在2002年制定了《海域使用權爭議調解處理辦法》，這也是目前山東省解決海域使用權糾紛的主要依據。

隨著山東半島海洋經濟的發展，海洋產業的規模日益壯大，海域使用權市場也在逐步建立和完善。但這也伴隨而來了諸多問題，由此產生的海域使用權糾紛越來越多。在這些糾紛中，大部分是可以由我國現有的相關法律法規解決，可仍有一些依靠現有的規定很難對糾紛做出合法合理的處理。由于海域使用權是一種新型的權利，現有法律法規對海域使用權糾紛仍缺乏專門和系統性的規定，加之現有的很多相關規定也已無法有效的處理和解決日益復雜的海域使用權糾紛。這諸多因素疊加起來，就使得很多使用權人無法獲得更為確切和明確的法律途徑來保護自己的權益，尋求救濟也困難重重。這對山東發展海洋經濟，發揮山東半島藍色經濟區海洋特色和優勢是極為不利的。沒有良好的平穩的政治和群眾環境，經濟的發展也必然會受到制約。所以，進一步完善相關糾紛解決機制，明確使用權人的救濟途徑是十分必要的。

2.關于海域使用權流轉制度的法律規定較為籠統，難以解決流轉中的相關問題

在《海域使用管理法》中，對流轉形式已有規定，明確了海域使用權人可以通過合并分立、與他人合資合作經營、轉讓、繼承等形式流轉海域使用權。在國家海洋局制定的《海域使用管理規定》中，對海域使用權的招標、拍賣、轉讓、出租和抵押等具體流轉形式以及它們相應的條件也有規定。但是，這些規定主要是從強化海域使用權流轉管理的角度出發，規定內容偏重管理層面，缺乏對海域使用流轉權利人自身利益的保護，對權利人的指導性和指引性不夠。

由于海域使用申請的審批，是按照其使用的類別和使用數量分級審批的，縣級以上的人民政府各有其審批的權限。原則上海域使用權證書的頒發，哪一級政府審批就由哪一級的政府頒發。《海域使用管理法》規定了國務院和沿海地方政府的審批權限，所以第十九條只規定國務院和地方政府審批與頒發情況的。沿海地方縣級以上人民政府的審批權限劃分，則按照該法第十八條的規定：“前款規定以外的項目用海的審批權限，由國務院授權省、自治區、直轄市人民政府規定。”這個就將省級政府、地級市或地區、縣和縣級市政府的審批權限，轉嫁給沿海省級人民政府，有它們根據自身情況因地制宜的規定。但山東對于此規定卻沒有很好的承接和實施，《山東省海域使用管理條例》中關于此方面的規定并不詳細具體。

3.海域使用權登記中存在諸多問題

不動產的登記具有公示和公信的效力，一旦出現登記錯誤，不僅使不動產登記的公示力和公信力受到影響，同時也損害了交易當事人和其他利害人的權益和利益。

（1）主體相對狹窄。依據《海域使用權登記辦法》的規定，造成登記錯誤有兩種情況：一個是當事人提供虛假材料，另一個是登記機構有錯誤。提供虛假材料致使登記機關錯誤的，當事人是賠償的主體這毫無疑問，但因登記機關的過造成登記錯誤的情況，要如何進行賠償，對誰進行賠償，這仍然存在爭議。

依據《海域使用權登記辦法》的規定，如果行政主管部門因審查疏忽導致錯漏登記或表征不符，給海域使用權人造成損失的，應當承擔賠償責任。與《物權法》第21條關于登記機關賠償的規定相比，《海域使用權登記辦法》中的受償主體范圍要更加狹小，僅就海域使用權人的責任作出了規定。不動產登記主要有兩方面的作用：一方面是將權利人的權利登記在冊，另一方面是在交易時使公眾可以信賴這種公示的效力。所以，基于登記錯誤的原因會給海域使用權人帶來損失，同樣也給交易相關人帶來損失。可見，《登記辦法》中的主體范圍相對過窄，這對保護海域使用權流轉過程中的交易安全是極為不利的。

（2）責任救濟不明確。比較《物權法》和《海域使用權登記辦法》兩者的規定不難發現，《物權法》第21條中提到的登記機關的代位賠償實質是一種民事賠償。這是因為該行政機關在賠償之后要追究責任人的責任，如果是登記機關的錯誤，應當承擔的是國家責任，如果是申請人的責任則應向申請人求償。由此可見，代位賠償是一種無過錯的代位責任，且只能民事責任的范疇，只要是登記機構因登記錯誤給他人造成損害的，登記機構便應當承擔相應的賠償責任。而根據《海域使用權登記辦法》第22條的規定，登記機關承擔責任的性質應當是一種國家責任而非民事責任，并無代位賠償的問題。這種國家責任是一種典型的過錯責任，只有在符合兩個要件時才需賠償：一是行政主管部門因審查疏忽導致錯漏登記或表征不符，二是給海域使用權人造成損失，兩者皆要具備。這就排除了其他很多情況下登記機關的賠償責任，比如在第三人利用偽造的文件對工作人員隱瞞事實騙取登記的情況下，受害人就無法得到救濟。

四、完善山東半島藍色經濟區海域使用管理的法律對策

1.完善海域使用權糾紛的解決方式

目前現有的海域使用權糾紛的解決方式是協商解決、行政機關調解解決和訴訟，而向人民調解委員會申請調解和向仲裁委員會申請仲裁的解決方式并沒有納入到其中。要想更好的解決因海域使用產生的糾紛，應當拓寬解決方式和解決途徑，在法律和政策等多方面進行完善。

針對日益出現的新型復雜的海域使用權糾紛案件，一個重要方面就是建立健全海域使用權糾紛解決方式的多元化，這不僅可以降低海域使用權市場健康發展的成本，提高海域資源的利用效率，同時能夠更好的促進海域使用權市場的發展完善，使其合法、有序的發展。

2.進一步完善山東地方立法中關于海域使用權流轉制度的規定

基于目前山東藍色經濟區發展海洋經濟的背景和海域使用需求，海域使用權流轉相關規定應當從公權與私權雙重保護視角，構建科學的內容體系。可以從以下兩個方面進行考慮：

（1）流轉形式和流轉范圍。首先，要想更好的指引海域使用權人保護自身的權利，可以適當增加流轉合同條款，通過合同的形式來約束當事人的權利義務。其次，在轉讓范圍及條件的規定中，應增加與海洋經濟發展目標相一致的鼓勵性條件，同時對流轉范圍的管理權、海域用途的限制條件以及違規行為的限制條件等限制性條款可適當調整。這對促進海域積極流轉和海域資源的開發管理都有著重要意義。

（2）確立海域價值評估和流轉補償規則。要以規范科學的評估機制來保障海域使用權流轉的公平穩定，明確海域價值評估主體的資格準入，同時，對評估所遵循的標準和程序以及價值認定的依據和程序等進一步細化。在違法評估的處罰與處理和爭議的解決方面要與實際結合，做到處罰有理有據。還需要考慮海域傳統經營長期形成的歷史因素，注意所有權、使用權和承包權等多種權利層次的主體特點，立法應當區分不同情況，因地因時的規定不同的海域使用權補償主體。

3.完善相應的登記制度

完善的公示制度是實現國家監控功能的重要保障。要進一步完善海域使用登記制度，首先需要改變將登記作為行政管理手段的觀念，明確登記的目的在于向社會公示、公開信息。其次，從技術層面上講，既然海域使用權為物權，在制度設計上就應與物權法所規定的相關制度銜接統一。登記是不動產變動的法定公示方法，應當作為與海域使用權變動審批相獨立的制度在海域使用管理法中明確規定。最后，從立法的角度，海域物權作為一項典型的用益物權，其登記自然應當納入統一登記中來，完善海域登記制度應當注意立法上的銜接，這是今后我國海域物權立法上的一項突出任務。

五、結語

山東半島藍色經濟區的建設離不開對海域使用管理的法律保障，對于藍色經濟區的建設，應該結合山東半島具體情況，立足中國海域使用權建設的實際，探索建立山東半島藍色經濟區特色海域使用權體系的進路，最終實現充分發揮海域資源的物權效力，建立山東海域使用管理的新格局，促進山東半島藍色經濟區更好更快可持續發展。

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