國際河流流域氣候變化的風險管理(下)——以萊茵河為例

［荷蘭］S.C.佩爾特

4 萊茵河流域適應性管理的跨境合作

4.1 歐洲層面(歐盟政策)

對于萊茵河流域的水資源管理，各個層面的政策都是相關的，如歐盟的、跨國的、國家的以及地區的政策。到目前為止，歐盟水政策還沒有關注氣候變化影響。在歐洲這個層面上，水部門與氣候適應性有關的法律是“水框架指令”(WFD)和“洪水指令”。WFD 要求對每個流域地區制定流域管理規劃。雖然WFD 起初對此沒有明確的要求，但這種管理框架事實上包括了適應氣候變化問題，且每隔6 a 必須進行更新修訂。2009 年，委員會就如何將氣候變化納入流域管理規劃發布了指導性文件。到2015 年，WFD 的第1 個管理周期和流域管理規劃將到期。屆時，將對各個規劃進行更新修訂，并考慮氣候變化影響的新觀點。“洪水指令”要求成員國在共享流域里就洪水風險管理實踐開展合作，并避免采取會導致鄰國洪水風險增加的措施。該指令于2007 年發布，要求成員國到2011 年完成首次評估以識別處于洪水風險的流域及其相關的沿海地區，到2015 年應完成洪水風險管理規劃。由于可供參考的有關氣候變化影響的文獻有限，可從現行的這些政策工具著手，但是必須進行完善。盡管到目前為止幾乎沒有把適應性當做主流納入歐盟的相關政策，但是歐洲委員會最近發布的一份白皮書卻建立了一個框架以減少氣候變化給歐盟帶來的不利影響。該白皮書建議:分階段逐步制定歐洲適應性政策，包括把適應性作為主流納入到各部門制定的與水管理相關的政策中。其意圖是第1 階段(2009～2012 年)要為制定第2 階段(從2013 年開始)將實施的綜合性歐盟適應性政策奠定基礎。

4.2 流域層面(萊茵河國際保護委員會)

就萊茵河而言，已經建立起了一個流域性的機構，即ICPR，該委員會是沿河各國探討萊茵河可持續發展的一個平臺。ICPR 成立于20 世紀50 年代，當時河流遭受嚴重污染，人們的飲用水供應都成了問題。IPCR 沒有設立執行措施的專門機構，所作出的決策都沒有法律約束力，其執行都由各成員國負責。“洪水行動計劃”(該計劃是ICPR 于1998 年制定的萊茵河可持續發展2020 年規劃的一部分)旨在通過如建立蓄滯洪區來減少洪水風險。這些措施也可以降低氣候變化的影響程度，雖然1998 年還沒有明確地提到適應氣候變化的問題。2007 年10 月18日，萊茵河部長聯席會議決定聯合制定萊茵河流域水管理適應性政策，以便應對氣候變化帶來的挑戰。國際專家組(KLIMA)已經開展了“迄今為止氣候變化及其對萊茵河流域水情影響的認知分析”的研究工作，但是還沒有提出具體的適應性計劃。

4.3 國家層面(德國與荷蘭的適應性計劃)

德國在國家層面上制定的適應性戰略主要涉及戰略性行動。聯邦法律的執行一般是授權給聯邦州(州政府)，州政府享有制定并執行水資源保護法律的基本權利。2008 年，議會正式通過了德國國家適應性戰略(NAS)。NAS 旨在將各個部委正在開展的工作進行整合。它為適應氣候變化創建了一個框架，但需要進一步規范。NAS 明確了州政府在水安全方面的職責，同時規定了聯邦政府在提供知識和工具方面應該發揮的作用。關于國際合作，德國NAS 只規定:聯邦政府應根據德國的地位進行調整。在荷蘭，政府已于2007 年制定了一項國家適應性計劃，即為“給氣候以空間”。荷蘭政府目前正在制定一項“國家適應性議程”。制定更有實際意義的氣候適應性政策必須從戰略性文件著手。這些文件主要與空間措施有關，雖然日益提高的意識和識別知識缺陷也是該戰略的一部分。荷蘭形成的三角洲是歐洲主要河流匯入北海的必經之地，該國很容易受到洪水風險的威脅。因此，作為對NAS 的補充，荷蘭政府要求成立一個獨立的州委員會，即三角洲委員會，以便就22 世紀荷蘭的防洪及洪水風險管理提出建議。三角洲委員會為預防國家短期與長期洪水提出了12 項建議。這些建議關注21 世紀，但是該委員會的報告也包括了到2020 年的遠景展望。其中一項重要的建議就是將安全級別提高10 倍。雖然在歐盟的白皮書中跨境或國際合作是一項重要的議題，但在荷蘭及德國制定的國家級適應性戰略中，迄今為止對此仍然沒有優先考慮。這兩個國家的科學家和政策制定者之間就氣候變化以及萊茵河問題所開展的交流似乎僅限于幾個時間長度有限的研究項目，如Rheinblick 2050，ICPR 的一些工作組以及臨時會議。在區域這個層面上荷蘭格爾德蘭省與德國北萊茵－威斯特法倫州開展了合作。這對兩國其他各省和州開展更多的合作是個鼓舞。

4.4 制度挑戰與文化挑戰

適應性行動在各級機構展開，各級管理部門之間相互交流。因此，行動是由制度化過程(如監管結構、所有權以及與規則有關的現行社會規范)所決定(促進或限制)的。跨境合作受到荷蘭和德國之間存在的幾大差別的限制。

表1 給出了德國與荷蘭在水政策及風險意識方面存在的一些差異。該表分成3 種不同的因子類別。安全水平，亦即一個設計流量的再現水平，荷蘭比德國高得多。兩國在處理洪水風險管理的不確定度時使用了不同的方法。荷蘭制定的戰略用了一種更為保守的方法，而德國更強調預防及減少損失。在荷蘭，洪水被看成是將會給經濟和社會帶來重大后果的災難，而德國人更多地已經習慣了洪水，且在大部分地區，后果并不嚴重。對洪水風險的各種認知以及相應的安全水平可以用潛在的洪水影響的差別來加以解釋。在荷蘭，超過850 萬人生活在洪水危險地區，占總人口的50%以上。而在德國，只有200 萬人生活在洪水危險地區，占總人口的比例不到2.5%。評估洪災造成的經濟損失，荷蘭為1 300億歐元，而德國只有340 億歐元。這個估計值以位于洪水危險地區的全部財產為依據。荷蘭人希望更高一級的政府部門采取行動以確保防洪安全，而在德國洪水被視為區域性或地區性事件，政府官員和老百姓都必須采取有效措施來加以防范。荷蘭政府已經正式明確了防洪及損失賠償的法律責任，比德國要嚴格得多。在德國，這種法律在各個州政府之間也是不同的。在荷蘭，水管理的權限主要是授予國家，而在德國，這種權限授予了16 個州政府，州政府在處理跨境問題時起主導作用。雖然由州政府協調有關水管理的政策與法律，德國分成16 個州政府這一事實使整個萊茵河流域的水管理協調工作更難以開展。自19 世紀末，萊茵河水質一直備受爭議，1950 年以來，沿河國家之間就此問題開展了正式的和非正式的磋商。1960～1970 年期間，河水污染加重，萊茵河被稱為“歐洲的下水道”。自那以后，各種條約相繼簽署，使萊茵河的水質得到了顯著的改善。建立萊茵河管理體制的關鍵在于下游方的強有力參與，外加上游各方的鼎力合作。由于長期持續的合作，沿河國家之間建立起了互信。雖然到目前為止有關氣候變化的合作及信息交流還是臨時性的，但過去的經驗表明:在氣候變化適應性領域，在政策和科學方面開展更有組織的跨境合作的機會還是存在的，并且可以得到加強。

表1 水政策及風險意識方面的差異

5 討論、結論與建議

本文以萊茵河流域為例，研究了促進或束縛在跨境流域開展氣候適應性有效風險管理的一些因素，獲得了許多成果，下面對此進行了闡述。

(1)科學的不確定度為選擇水安全的政治戰略提供了機會。縱觀歷史，水資源管理者確立的設計流量至少應由科學和技術咨詢顧問通過統計分析提供信息。所以，決策者對知識的需求與科學家提供的知識似乎是匹配的。但是，統計計算決定設計流量的程度頗有爭議，因為在20 世紀，荷蘭的設計流量不僅因為新的科學調查或統計方法，而且因為極端天氣事件、經濟因素或民眾反對而變更了多次。極端氣候事件不僅加大了公眾的注意力，而且還加大了人們的緊迫感，因此增加設計流量可以舒緩公眾的擔憂。一段時間以后，隨著極端氣候事件逐漸淡出人們的腦海，便可將設計流量減小，需要采取的措施成本降低。極端氣候事件發生后所帶來的政治和社會影響使科學家和科學信息在政策制訂時受到重視。研究發現各大流域的專家將與氣候相關的災難看成是制定適應性政策最重要的驅動因子。但是反過來，一旦災難結束，傾向是恢復原狀，并非制定長期政策。盡管在極端氣候事件發生后采取了應對措施，旨在應付未來極端氣候事件的氣候適應性戰略應當是積極主動的。這似乎更具挑戰性，因為對于還沒有發生的極端事件，人們更難營造緊迫感。

(2)支撐水資源管理戰略的科學知識目前還不足以解決不確定度。即使在水安全領域科學家與決策者之間的交流似乎是相當令人滿意的，尤其是在荷蘭，但仍存在一些問題。首先，大家感興趣的是選擇長期的氣候情景這個問題。盡管最初采用的是“最佳猜測”時間長度適中的情景，甚至將其納入到法律中，后來采用了一種更“最壞情況”的情景，雖然并非全部采用這種情景。“是相關的決策者還是科學專家做出的決策?”“在這些決策的背后到底存在哪些爭論?”這些問題都不是很清楚。同時，模型計算一般不僅使用一種情景，而且只有一個全球氣候模型輸出，忽略了各個模型輸出結果之間的差別。或許在未來幾十年里，用情景和氣候模型預測的徑流差值相對來說不是很大，而且多模型的運行花費太高，不過這在有關荷蘭水政策的各個文獻和報告中沒有進行系統的討論。

對氣候變化的人文因素進行的研究表明，獲得的氣候變化方面的信息通常在決策者眼中沒有多少價值，或者是被誤用，導致不希望的結果。在荷蘭及德國的國家級及區域性適應性戰略中，經常提到不確定度，但是在提到政府如何處理這些不確定度時卻含糊其辭。因此，正如設計流量的選擇過程一樣，決策者策略性地使用不確定度。同時，對決策者而言，常常不能從水資源管理領域的科學輸出結果獲得有關不確定度以及如何處理不確定度的清楚的信息。知識供需之間的3 種失配情況都與時間尺度和空間尺度有關，并且與提供的信息的范圍及形式相關。獲得的大多數氣候變化信息是長時間尺度和大空間尺度的，但是大多數管理規劃或者是適應性戰略，從WFD 到國家規劃都把其最近的目標設定在2015 年，普遍集中在更小的空間尺度上(如城市、地區與流域)。至于范圍和形式，通常提供的信息太復雜，并且不是用與擬解決的政策問題直接相關的術語來表達。決策者最需要簡單且與短期區域決策相關的信息。當然，這不容易做到，也不能解決所有與氣候變化有關的政策挑戰，比如，制定的環境政策易于政治化。有學者探討了在科學與政策對接方面面臨的一些挑戰。首先，他們認為，在證據生成過程中，更透明地將知識分成非專業知識和專業知識對證據有效性的主張有利。第二，因受利益驅動，只有在待處理問題的政治氣候成熟時知識才能轉化為“證據”。也有學者認為，由于政策方向的原因常常會導致技術的不確定性被調換。這些研究發現印證了本文的觀點，即知識在科學與政策之間的交換并不是直接的，影響這個過程的因素很多。對于科學家和決策者而言，重要的是要意識到這些影響，并清楚如何選擇以及所做的潛在假設。

(3)運用“政策風險評估”法(研究發展規劃的氣候彈性而不是將適應性方案與預測的影響聯系起來)的早期經驗表明:這種方法可得到進一步推廣運用。由于氣候變化是一個全球性的問題，在制定氣候適應性戰略和措施時用得最多的是“先預測再行動”情景法。該法在處理統計不確定度方面功能強大，并可以從大量已有的影響評估中受益。但是，對未來氣候變化進行預測也會產生無法量化的不確定度。過分地關注氣候變化情景也會使風險管理無效。例如，在荷蘭，如果只選擇一種情景和一種模型作為最佳或最差的估計值，就魯棒性、靈活性以及成本而論，水利部門不可能通過“先預測再行動”法作出最佳決策。該法忽略了行政管理方面的問題。而“政策風險評估”法考慮了地方的利益與當地的實際情況，通過關注系統的彈性為處理無法量化的不確定度提供了可能。對該方法的研究只是最近才開始，例如適應性臨界點的概念。該方法取得的初步成果表明，該法可以為決策者評估適應性戰略(該戰略也可解決非氣候性的重要事項)提供一種新的輔助性工具，對適應氣候變化的緊迫性可能是另外一種全新的觀點。因此，應對“政策風險評估”法進行更多的研究，并開展更廣泛的試驗。