發展農民用水協會促進灌區管理體制改革

張軍明

（固原市原州區水務局 寧夏固原 756000）

1 灌區運行管護及管理體制現狀

原州區清水河中型灌區建設于20 世紀60～70年代，集中連片的灌區有10 處，均分布在清水河上游兩側臺地上。由沈家河、冬至河2 座中型水庫和上店子、大馬莊、郭廟、曹河、青石峽、二營等8 座小型水庫組成。流域面積1020km2，總設計庫容12207萬m3，有效庫容6853萬m3，設計灌溉面積0.63萬hm2，實灌面積0.39萬hm2。水庫干渠總長134.7km，砌護89.2km。渠道損壞30km，完好率66%。建筑物1211 座，完好率60%。該灌區由原州區水務局統一管理，下設專門運行管理機構。運行管理職能為大壩管理、渠道管護和維修、灌水時水費征收等管理工作。

1.1 組建農民用水戶協會的總體原則

(1)因地制宜的原則。在組建過程中，我們本著按照渠系，打破行政區劃，組建以便于水量統一調配，細化測流量水，有利于組織田間工程養護，提高水的利用效率和節水節費等多種形式的用水戶自主管理的合作組織。

（2）分類指導的原則。我們堅持以組建農民用水戶協會為主，內部兼有渠長負責形式的協會，聯水承包形式的協會，專群結合形式的協會，供水服務站等5 種形式。

（3）民主管理的原則。通過改制，明確了群管和公管的事權劃分。協會通過民主管理，負責群管工程的用水管理、工程維護、水費收繳等。

（4）灌溉系統流程。灌區主要由水源工程、干渠、支渠、末級渠系和農戶五部分組成。根據國家現行水利工程管理體制，灌區計量收費以斗口為界，即支渠以上水務單位管理，斗口以下農水工程由農民組織管理。灌溉水輸送到田間，需要通過水源工程(泵站、水庫)，是水管單位；干、支、斗、農渠是水銷售單位，農戶是水商品的消費者。

2 協會管護機構人員和經費來源

根據《水利工程管理體制改革實施意見》和水利部、發改委、民政部《關于加強農民用水戶協會建設的意見》精神，提出以“鞏固、完善、規范、強化”為主線，灌區在末級渠道管理體制改革中，應該結合灌區各自的實際，積極探索以村或斗渠為單位建立農民用水協會，管理和服務農民用水，以達到節約用水、擴大灌溉面積、提高灌溉水利用率和單方水生產率的目的。

對于大壩和干支渠及主要建筑物由水管所進行管理，管護經費從水費中解決。支渠以下的斗農渠及田間建筑物由所在的收益戶和農民用水協會來管理，管理人員及管護經費自行承擔。灌區管理機制實行誰建設、誰所有、誰管理、誰受益，逐步建立一套責、權、利相統一的水利投入和經營管理新制度。管理單位逐漸實行自主經營、自負盈虧。灌區各級灌溉渠道及其配套水利設施的維護與管理職能全部由受益區用水戶民主管理，工程的運行費用由用水戶自己負擔，使用水戶成為工程的主人。減少政府行政干預，原州區水務局對用水戶給予技術、設備等方面的指導和幫助。受益區用水戶組建各自的用水協會。用水協會是民主管水組織，代表本灌區各用水戶行使權力，履行職責、義務。到目前為止7 個灌區成立了農民用水協會組織，見表1。專兼職管理人員達36 人，管理支斗渠320 條，年節水幅度達6.3%。已建立農民用水協會的灌區，從渠首放水到渠尾一個輪灌周期均縮短75%。

表1 項目區農民用水者協會統計表

3 取得的成效

農民用水戶協會這個新生事物，需要一個認識、了解、接受的過程。作為牽頭部門，水利、物價等部門開展了政策制定、組織試點、經驗推廣、監督指導等大量工作，進行了卓有成效的探索與實踐。

3.1 村級管水有了落腳點

農民用水協會的建立，使村級末端涉水事物的管理有了管理主體，形成了鄉鎮和村級水務管理體系。具體體現在：一是確保農民安全飲水工程規范管理，良性運行。工程建成后，協會自我管理、核定和征收水費，供水設施得到及時的維護；二是工程運行時，必須向社會公開水廠管理責任人，水價、水費收繳及使用，水質監督檢查；三是水價、水量、水費、面積公開。

3.2 農村建設有了支撐點

原州區水務局總體任務是“飲水安全、用水計量、節水高效”。農民用水協會是實現這一目標的載體。協會組織農民真正做到了參與決策、參與建設、參與管理。

4 存在的問題

原州區水務局在參與灌溉管理工作中取得一定成效，但也存在著實際問題需要進一步研究解決。

（1）末級渠系工程設施簡陋，進一步深化改革受到制約。清水河中型灌區大部分骨干工程始建于20 世紀60～70年代，雖然在老灌區基礎上加以改造建設，老化失修仍嚴重，支渠以下末級渠系砌護配套率不足40%。由于支斗渠配套改造的工程數量多、投資大，目前在短期內進行有效改造，存在一定的難度。這對進一步深化改革造成一定困難。

（2）部分協會運行不規范。一些協會存在組建程序不規范，運行管理上還是沿用了過去的方式，收費和水帳不公開。還有的鄉村以指派任命的方式成立協會。這些協會因得不到群眾的認可和支持，管理責任不能落實，工作很難有效開展。

5 灌區協會發展方向及管理機制改革

5.1 協會組建程序和履行的職能

5.1.1 農民用水協會應履行的職責

在區（縣）政府的統一領導下，以村為單元，在水務部門的業務指導下，在村委會協調下，成立農民用水協會。協會由1 名會長、2 名副會長、至少3 名組織成員組成。

農民用水協會(斗管會)是具有獨立法人的自主合作組織，代表用水戶利益，應履行以下職責。（1）確保斗渠為農戶用水服務；（2）負責招聘斗長，與斗長簽訂斗渠管理承包合同，監督斗長履行合同；（3）根據《水利工程供水價格管理辦法》提出斗管費標準，經用水戶大會通過后，報物價部門核定；（4）嚴把斗管費、斗建費支出審批關；（5）每次灌溉季節終了召開用水戶大會，報告工作。

斗管會工作流程(見圖1)：（1）確定(招聘)一名斗長，與斗長簽定承包合同；（2）斗長根據農民用水需求，負責與上級渠道聯系，確定放水時間、流量等，排好用水次序并配水到戶。在用水高峰期斗長可自主招聘配水員，盡力滿足農戶用水需求；（3）農戶作為消費者，享有其合法權益，監督斗長工作；（4）農戶對斗長服務有什么意見可以向村民委員會反映，村民委員會發揮組織協調作用。從而，使農民用水協會真正發揮好作用。

圖1 斗管會工作流程

5.1.2 斗長應履行的職責

斗長是斗渠的具體水經營者。灌溉期間，負責購買水票，供水，發放用水戶小票，收繳水費和公布到戶。應做到熱情服務，陽光供水，讓用水戶滿意。非灌溉期間，做好斗渠的維修養護工作。

5.1.3 農民用水協會與有關方面的關系

根據村民委員會組織法第五條，農民用水協會（斗管會）系農村生產性服務組織，理當接受村民委員會監督，村民委員會要尊重斗管會的法人地位，支持斗管會工作。業務上應受灌區管理機構的指導。財務管理上灌區管理機構應給以代管和監督(見圖2)。

斗管會是具有法人地位的自主經營的服務性實體，它與灌區管理機構在“水”上是買賣關系，不是上、下級關系。但對于灌區管理機構水政監察中隊的執法檢查，則必須接受。

5.1.4 加強農民用水協會與灌區管理機構的相互監督

農民用水協會代表用水戶利益，灌區管理機構為用水戶提供灌溉用水。為充分發揮用水戶民主管理末級渠系的積極性，維護用水戶的知情權、參與權、決策權和監督權，不斷提高雙方之間的信譽指數，灌區管理機構要把“及時、平穩、足額、高效、公開”作為服務目標，使用水戶明明白白用水，高高興興付費，灌區才能實現良性和可持續的發展。

5.2 灌區管理體制改革

目前積極推行管理體制改革。把灌區計劃經濟體制下依屬于行政機構的供水管理轉到市場經營軌道上來，健全灌區民主管理體制。

5.2.1 灌區水管體制改革

按照社會主義市場經濟體制的要求，逐步建立起產權清晰、責權明確、管理科學的運行機制，積極推廣用水戶參與灌區管理的新經驗，以行政村或支渠為單位，組建農民用水戶協會，建立“渠道管理所(供水公司)+農民用水協會+用水戶”三位一體的供用水新模式。

5.2.2 小型水利工程管理制度改革

圖2 斗管會與各方面關系

改革以保證增值和提高效益為目標。因地制宜采取拍賣、承包、股份合作制等形式，明確小型水利工程的所有權，放開建設權，搞活經營權，實行自主經營、自負盈虧。通過改革，逐步將經營管理權移交給用水戶，調動農民參與灌區管理的積極性。建立責權利相統一的工程建設管理和運行新機制。

5.2.3 動員農民用水協會積極參與

要結合灌區實際情況進行管理體制改革，鼓勵農村集體、農戶、社會各界以多種方式參與建設與經營水利設施。健全完善各受益村組成立的農戶用水協會。用水協會是民主管水組織，代表本灌區各用水戶行使權力，履行職責、義務。用水協會的任務是負責各自轄區內水利設施的管理、維修，保護水利設施不受破壞，負責測流量水，向用水戶計收水費，負責制定用水計劃、組織農戶有效灌溉，確保均衡受益。灌區管理單位應做到適時、適量、科學合理供水，并對用水戶給予技術、設備等方面的指導和幫助，推廣先進灌水方法、節水技術，實行節水、科學灌溉，防止水量浪費。

5.2.4 水管單位內部管理體制改革

加強灌區水管單位內部管理，精減人員，提高效率。對職工要加強培訓教育，增強為灌區群眾服務意識。改革勞動用工制度和分配制度，引入競爭機制，實行優化組合，擇優上崗，調動職工的積極性，以形成有效的激勵機制。核定灌區管護人員，定崗定編，以降低管理運行成本，提高灌區經濟效益。管理單位內部實行企業化管理，提高養護水平。

6 結語

綜上所述，建立完善農民用水協會組織，規范灌區渠系管理制度，有利于灌區現代化管理，規范灌區用水市場，節約用水、擴大灌溉面積，提高灌溉效益。有利于農民減負、增收，達到節水增效目的。以上是結合清水河中型灌區的實際情況，對建立和規范末級渠系管理經驗提出的合理化建議。

（1）希望各級政府加大對農民用水戶參與灌溉管理的支持力度。

（2）需要國家和各級政府加大對灌區支渠以下工程續建配套的資金投入力度。

（3）動員有關部門要通過各種渠道為農民用水戶協會的組建提供資金支持。

1 張陸彪，劉靜.農民用水戶協會的績效與問題分析［J］.農業經濟問題，2003，（2）：29-33.

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4 那巍.用水戶參與灌溉管理若干問題探討［J］.科技情報開發與經濟，2005，(7)：287-288.