績效財政之成長

谷文

在“五個財政”中，績效財政處于一個最為“前沿”的位置。這種“前沿”不僅限于在定義上的先進，而且對財政的行為方式和思維方式進行了一定程度上的“升華”。在記者調研期間，廣西財政向我們展示了財政績效在執(zhí)行廣域和深度上的另一個維度。

“績效工作，是貫穿在整個財政工作之中的?！睆V西財政廳預算處副處長鄒琴的這句話，可以說是廣西財政在績效方面的一個集中寫照。

系統(tǒng)工程

記者曾經在全國多處地方財政請教，財政績效的定義究竟是什么？得到的答案多數(shù)都是“提高財政資金使用效率，就叫講究財政績效”。這個定義準確，但并不完整。實際上說到財政績效工作，或者更精確一些的說，財政績效體系的建設，是由預算績效（衍生出“無績效不預算”），績效跟蹤，績效評價，評價結果運用等一系列環(huán)節(jié)組成的。而不僅僅是一個簡單的定義而已。

在財政的工作范圍中，早已有“管錢”的說法。我們一直呼吁財政人不僅要做一個“管收管支”的政府會計，也要做一個對于財政資金延展中“用好”財政資金的財政人。正如廣西財政人所說，財政績效工作，不應該只關注于資金，而更應該關注項目。

那么怎么樣才叫“高績效”的政府投資理念？廣西財政廳教科文處處長蔡高根表示，應該是一個“準確的民生投入”理念。“一個項目有沒有對國計民生做出貢獻，帶動了多少產業(yè)發(fā)展，解決了多少就業(yè)，貢獻了多少稅收?！彼J為，單純的“因發(fā)展而發(fā)展”的項目，實際上是不可取的。

“在我理解，什么叫做績效？對于一個工業(yè)園區(qū)來說，定位就是最大的績效。它應該發(fā)展什么，怎么發(fā)展，要達到什么樣的效率?！睔J州高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會一位領導對記者表示。而我們走過的其他地市財政，大多數(shù)都有自己對于“財政績效”的理解，其優(yōu)先級很多時候甚至與“發(fā)展財政”平齊。

對于實施績效財政，廣西財政廳資產管理處處長何偉感觸頗深。他認為，“五個財政”理財思路非常符合廣西“老少邊窮”的實際。簡單地說，績效財政就是要把錢花在刀刃上。從資產管理層面上看，何偉認為，財政越發(fā)展，行政單位資產就越多，財政資金撥到單位以后，有70%會變成國有資產。資產管理是預算管理的延伸，推進績效財政也要把資產績效管理納入其中，把資產管理與績效管理有機結合起來，所以搞好國有資產管理工作非常重要。而在以前，資產管理混亂，由此造成國有資產流失的問題較為普遍。

財政職能回歸

相對于江蘇、廣東等績效財政的“先行者”而言，廣西財政人自稱自己是“站在巨人的肩膀上”。然而這不過是一句過謙之詞，俗話說龍生九子各不同，廣西地處西南邊陲，是西部大開發(fā)的重地，民生支出壓力極大，許多地區(qū)還并未脫離傳統(tǒng)意義上的“吃飯財政”。在這種艱苦的條件之下，對于地方財源“爆發(fā)點”的選擇，必然會提出更為嚴苛的要求。

“我們選擇這些項目和企業(yè)，都是符合廣西產業(yè)轉移政策及北部灣經濟區(qū)發(fā)展布局的?！北焙Ｊ胸斦指本珠L周柯伊說。相對于其他地區(qū)的“先進后選”，廣西財政更多的是采用了一種他們自己稱為“招商選資”的方法：選擇對地方貢獻較大的，以及比較適合在本地發(fā)展的產業(yè)。

記者沿路一直在問一個問題：相對于前一陣大批上馬又大批落馬的光伏產業(yè)等“一窩蜂”產業(yè)，廣西財政為何不“隨大流”？了解了廣西財政的謹慎和“績效為先”的理念，各地給出了一個意料之中的答案：他們沒有通過我們的“績效審核”。

這句話說著很容易，背后卻是一個難以解決的問題：這已經超出了財政部門的現(xiàn)有能力。各地財政人直言：招商有招商局，管理企業(yè)有工信局，有工商稅務……等等部門，財政能做到的確實有限。而說到底，決策者是當?shù)刂鞴?，財政也不過起到一個輔助作用而已。

但我們說的是超出財政的“現(xiàn)有能力”而非“應盡職責”。鄒琴表示，財政績效，為政府績效中的一環(huán)。財政的職權所在其實就有財政資金和政府項目績效的部分，因此財政現(xiàn)在做的只是一個職能回歸而已。

除此之外，一些地方財政人也表示，財政績效在廣西一省乃至全國，都不應該僅僅是財政資金的績效，而應該加入政府項目績效，甚至是政府資產績效的概念。

“廣西地處邊陲，幅員遼闊，而財政資金總量和東部省份相比又相對較少，因此把每一分錢花在刀刃上，更有必要，也更加緊迫?！必斦控斦茖W研究所科組處處長趙云旗表示。

在廣西已經推行兩年的“五個財政”來看，廣西采用的是一種“整體的，全面推進”的財政工作模式。在財政績效工作中也是如此。

江蘇和廣東兩地，作為東部發(fā)達地區(qū)，其財政績效發(fā)展方式走了兩個不同的道路：實踐推進理論和理論規(guī)范實踐模式。廣西作為西部代表省份，選擇了一條由理論規(guī)范實踐的路。

“我們注重頂層設計，也充分發(fā)揮市縣的積極性?！编u琴表示，由于廣西等西部省份財源較為單一等原因，類似于一些東部沿海省份的“百家爭鳴”方式難以推行，反而不如由上而下縱向推行。而記者也在其他一些西部省份地方財政得到了證實。

在摸索中前進

在本次專題報道中，我們一直秉承著專業(yè)財政媒體客觀嚴謹?shù)膽B(tài)度看待廣西“五個財政”的成長。而作為在全國財政范圍內都是新生事物的績效財政，在每一個地方都不可避免的存在著工作中的困難和問題。而廣西財政人也謙遜的表示，調研并不僅僅是為了看到“我們做了什么”，更重要的是要了解我們“還需要做些什么”。

廣西地方財政反映，財政績效工作的“下一步”，可能需要著重攻關這幾個方面：

第一，績效和預算工作的有效銜接。這也是一個全國地方財政都難以解決的問題。雖然學界倡導“無績效，不預算”，但距離實際執(zhí)行還有一定的距離。我們也期待著這個難題從廣西開始“破題”。

第二，績效工作在實行過程中的即時監(jiān)督問題。績效跟蹤，是績效工作中一個很重要的環(huán)節(jié)。現(xiàn)在廣西許多地市的財政績效工作還是發(fā)展到一個政府項目后評價的階段，已經有地方財政有意向要將績效跟蹤工作納入到財政工作中來，但由于地方主官意識和部門壓力等等原因，地方財政在這項工作的開展層面存在著巨大的阻礙。

第三，由部門自評價向綜合評價轉變。就算是起步較早的東南沿海省市，財政績效工作也多數(shù)停留在部門自評價的層面上。而完整的財政績效工作是需要由部門自評、財政部門再評、專家合議、地方主官評審等環(huán)節(jié)組成的。一些廣西地方財政人表示，正在對部門自評價后的項目責任問題進行探討。

第四，績效評價結果應用落實到位。財政績效工作，或者政府績效工作的終極目標，是節(jié)制和引導政府資金的使用。那么績效評價結果的運用就勢在必行。一些地方財政人表示，部門項目的評價結果還算容易落地，但一些大型項目，比如跨年的資金項目，或者一些地方主官主抓的項目，財政績效工作難以實施和開展。

總而言之，廣西財政人認為，財政的績效工作，只是政府績效工作之中的“執(zhí)行者”和有機組成部分。它的運行，需要依靠上級領導的扶持，和頂層設計的推動。而并非是財政“一己之力”。

“這項工作很難，但我們必須要做?！边@是廣西財政人共同的心聲。