民生財政之成長

黃前柏

什么是民生？什么又是民生財政？每一個人或許都有自己的理解。

對于民生財政，學術界也沒有統一的解釋。按照百度百科的闡述，概括來講，在整個財政支出中，用于教育、醫療衛生、社保和就業、環保、公共安全等民生方面的支出占到相當高的比例，甚至處于主導地位的財政，稱為“民生財政”。

民生這個“筐”，怎么去裝？又將如何裝好？

思路之變

對于民生財政，廣西財政廳教科文處處長蔡高根和社保處副處長陳庭均感受很深，因為各自處室的主要職責涉及到民生的方方面面。

“雖然這些年財政在民生方面投入很大，但是以前的民生欠賬太多，對于地方財政來說，統籌推進城鄉社會保險體系建設的壓力還是很大。”陳庭均說。

“說實話，‘民生怎么界定，確實存在爭議，按照我的理解，民生就是直接針對老百姓，受眾面比較廣的，針對項目的不應該算。”蔡高根說。

對于民生政策，有人評價說，過去可能存在一種誤區：就是一味的往里投錢，有撒芝麻鹽之嫌，而最終效果怎樣，也不好評估。

今年年初，在一次高層論壇上，財政部部長樓繼偉對于民生問題的發言就頗受關注。樓繼偉認為，對于政府來說，不能只要碰到民生問題就要去做，要考慮財政的可持續性。目前仍有很多民生政策制度尚不完善、缺乏約束，我們應該幫助窮人，而不應該幫助懶人。

對于民生投入，難點在于政府過去已經做出很多承諾，特別是在民生方面中長期的承諾。對于民生工作，應該遵守一條重要的原則，即“守住底線、突出重點、完善制度、引導輿論”。

樓繼偉認為，要關注發展機會的創造，而不僅僅關注于結果。爭取使每個人都能根據自身的條件獲得發展的機會，通過自身的努力得到發展，享受發展的成果。

新型扶貧

在廣西，財政在民生方面投入思路也已經在尋求突破和改變。

“十二五”期間，廣西將面臨非常艱巨的扶貧開發任務。按照國家新的扶貧標準，2011年廣西的農村扶貧困難人口為950萬人，貧困人口總量居全國第四位。廣西將整合各方面資源，加大貧困地區支持力度，投入1500億元實施新一輪扶貧開發攻堅戰。

據了解，廣西將重點實施五大扶貧工程。包括實施集中連片特困地區扶貧攻堅工程、整村推進扶貧開發攻堅工程、“十百千”產業化扶貧示范工程、職業技能培訓和教育扶貧攻堅工程、生態扶貧攻堅工程。

其中，河池市開發扶貧“整鄉推進”大安示范區的做法很受關注。該示范區位于河池市環江毛南族自治縣大安鄉，據該鄉鄉長袁雄宇介紹，該扶貧模式開始于2012年4月，并在全區首創。即以大安鄉為單元統一規劃，整合資源，將產業開發、基礎設施建設、易地安置等統籌整體推進，解決全鄉貧困人口脫貧問題。

“原來扶貧主要通過‘整村推進的模式，但是區域太窄，很多資源不好協調，現在‘整鄉推進的模式也是建立在產業先行的基礎上。”袁雄宇說，“剛開始的時候，工作很不好開展，很多老百姓也不理解，因此鄉黨委政府專門成立‘整鄉推進工作指揮部，親自抓這項工作，同時在老百姓就業上，大力推廣‘公司+基地+農戶的產業發展模式，比如大安鄉大安社區的塘官紅心香柚示范基地，解決當地農民的后顧之憂。”

在這個過程中，最為關鍵的是整合資金。示范區項目總體規劃投資6.4億多元，其中專項扶貧資金0.84億元（包括財政扶持資金、以工代賑資金、少數民族發展資金、異地安置專項資金等），整合行業扶貧資金3.26億元，整合社會幫扶貧資金0.83億元，整合信貸扶貧資金0.19億元，群眾自籌1.28億元。

“資金整合按照‘用途不變，各記其功的原則，將扶貧效果最大化。”袁雄宇介紹，2012年全鄉人均增收520元，增長17.5%，實現貧困戶脫貧162戶648人，貧困人口從2011年底9278人減少至2012年的8751人，減貧速度是往年的兩倍以上。

政府購買服務

在政府民生投入中，有一種模式得到越來越多的認同和應用，即政府購買服務。一方面是政府部門從大量公共服務中“抽身”出來，另一方面是社會組織將大量公共服務“接手”過去。

蔡高根認為，應該大力推廣政府購買服務的方式，政府拿錢買機制。變“養人辦事”為“購買服務”，降低財政民生支出中的“養人”、“養機構”支出比重。

在采訪過程中，燕京啤酒（桂林漓泉）股份有限公司的做法倒是給了我們很多啟示。據黨委副書記何忠順介紹，該公司的車隊、食堂、運輸人員都是從外包出去，原來這一塊是很大支出，現在通過公開招標，服務上去了，還能多一塊收入。

“思路轉變了，效果就截然不同。”何忠順說。

政府購買公共服務，其直接目的是為了滿足社會對公共服務的需要，同時，對于政府自身的改革和職能轉變，也能起到積極的推動作用。

發達國家的經驗證明，從一些基本的、普通的公共服務，到一些專業性強、技術要求高的公共服務，如果由政府直接提供，往往比由社會組織提供成本更高。因此，政府從大量非核心、非優勢的公共服務中“抽身”出來，一方面可以精兵簡政，降低行政成本，遏制腐敗；另一方面有利于打破政府、事業單位和國有企業對大多數公共服務的壟斷局面，最終有利于公共服務提高水平，改善質量，更好地滿足公眾的各種需求。

基本公共服務均等化

從廣西來說，民生財政需要重點解決三個不平衡：基本公共服務事業發展不平衡，城鄉基本公共服務不平衡，是、縣保障能力不平衡。

廣西壯族自治區主席陳武認為，廣西作為欠發達地區，加快經濟發展，在短時間內還無法趕上發達地區，但實現基本公共服務均等化是有可能的。

在全國層面來講，實現基本公共服務均等化都是一個大難題。主要體現在：一是城鄉二元體制的體制性障礙；二是地區經濟發展與財政收入不平衡；三是財政轉移支付制度不完善；四是基層政府財權與事權不匹配。等等

因此，權威人士建言，應建立以城鄉基本公共服務均等化為導向的財政體制。可以從以下幾個方面來入手。一是科學界定各級政府的事權。中央政府提供受益范圍遍及全國或跨地區、地方無力承擔或不適宜由地方承擔的基本公共服務支出，如國防、外交、國家安全等。省級政府支出責任側重于調節地區間、城鄉間重大收入分配性質及跨地區的農村公共服務等。市級政府主要提供受益范圍局限于本市范圍內，以及受益溢出本市需要與省級政府甚至中央政府或其地市政府合作來提供的公共服務，包括了屬于地區性的農村公共服務。在統籌城鄉發展的背景下，社會管理和公共服務的執行者和管理者主要在縣鄉一級政府，當中主要突出其社會管理職能。

二是合理調整各級政府的財權分配格局。適當增加下放主體稅種一定比例作為基層政府穩定的財力來源。將年度間波動較大、流動性強、地區之間稅基分布懸殊的稅種作為省、市級財政收入，相應置換收入穩定、區域性強的主體稅種作為縣鄉財政收入，確保縣鄉財政收入的穩定性和持續性。

三是完善財政轉移支付制度。首先，要清理和規范專項轉移支付，提高一般性轉移支付的比重。其次，要著力提高轉移支付分配方法的科學性。以推進城鄉基本公共服務均等化為出發點，對轉移支付分配可采取三種方式：第一由上級政府按每個地區人均公共支出標準計算向低于該標準的基層政府轉移支付的數額，達到人均財力均等化；第二以具體的公共服務項目為對象，規定統一的供給標準，并以此為依據確定轉移支付額度，實現公共服務的標準化；第三根據不同公共服務項目的特點，采取實物標準、經費標準和服務質量標準等，通過轉移支付額度給予保障，確立基本公共服務最低公平。