解密新城鎮化十年藍圖

文|林 石

記者獲悉，由發改委牽頭制定的新型城鎮化的綱領性文件《全國促進城鎮化健康發展規劃(2011—2020年)》(以下簡稱《規劃》)已經編制完成，上報國務院，預計將于全國兩會后出臺。

一位熟知此次規劃制定研討的人士告訴記者，此次《規劃》的主導思想是，以穩步推進農業轉移人口成為城鎮化居民為重點，以增強綜合承載能力為依托，以創新體制機制為動力，以提供基本公共服務均等化為保障。

這位人士分析，此前的城鎮化主要是土地的城鎮化，就是城市通過攤大餅的方式不斷吞噬農村土地；而此次城鎮化的核心是人的城鎮化，主要是逐步轉移農民工進城。

而對于由于農民工進城產生的成本問題以及農民工進城后新增加的公共服務均等化要求，《規劃》提出了統籌推進農民工戶籍改革，用中央財政安排專項資金解決農民工集聚區的供排水管網、燃氣和集中供熱、城鎮污水和垃圾處理等基礎設施問題，并進一步加碼保障房建設等措施。

由此可以看出，新型城鎮化帶來的投資機會仍然在基礎設施建設領域，必將拉動新一輪投資的高速增長。此后則通過各種社會政策的改革，比如戶籍制度、農民工社保制度、子女教育制度、衛生設施建設等的完善，進一步拉動城鄉消費的增長以及升級換代，從而實現中國經濟結構的轉型，整體越過中等收入陷阱。

戶籍制度是核心

有人說，目前政府主導推進的新型城鎮化過程，對于幾千年農業文明主導的中國而言，是“五千年未有之大變局”，其中重要的標志是實現大批農民離土離鄉，放棄農業生產，進入城市從事現代工業和服務 業。

國家發改委小城鎮研究中心主任李鐵曾經表示，新型城鎮化其實就是力圖解決長期以來困擾中國農村發展的深層次體制矛盾，通過促進農村人口向非農產業轉移，向城鎮集中，緩解農村勞動力嚴重過剩的壓力，并增加城鎮人口，帶動消費需求，刺激國民經濟增長。

熟悉此次規劃的人士向記者透露，此次《規劃》提出，要將符合條件的農業轉移人口逐步轉為城鎮居民作為推進中國城鎮化的重要任務，將長遠的政策目標和當前可行的政策手段結合起來，率先解決一部分農民工在流入地城鎮安居落戶，逐步縮小農民工和城鎮居民在公共服務上的差距，穩步推進農民工市民化。

要讓農民工市民化，核心的一條就是要拆掉目前擋在農民工進城道路上的柵欄——戶籍制度，《規劃》提出要統籌推進戶籍制度改革。

按照目前的數據，中國城鎮化率是50%，這只是統計意義上的城鎮化，絕大部分被統計為城市人口的農民工并沒有在城市實現永久定居，如果按戶籍來算，人口城鎮化率只有35%左右。因此，只有打破目前的戶籍藩籬，才能讓進城的農民享受公共服務的均等化。北大教授張千帆認為，“獲得城市戶口的農民，理應要享受城市公民一樣的待遇，這是新型城鎮化需考慮從戶籍制度改革入手的關鍵所在。”

目前戶籍制度改革的難度是享受城市優越公共服務的群體不愿農民分享，其中最主要的是，城市政府的反對，去年4月、5月間，國家城鎮化專題調研組完成了對浙江、廣東、江西和貴州等8個代表性省份的調研，該專題組在全國不同城市發現“戶改幾乎遭遇所有市長的反對”。

其實，戶籍的根本問題是其蘊含的公共服務，解決農民的戶籍問題其實就是要讓他們與城鎮居民一起享受福利待遇、醫療、住房、義務教育等各方面的公共服務。這意味著，一方面，城市必須努力創造更多平等的就業機會，一段時期內可能還得對新戶改對象提供針對性的優惠政策，以便他們能夠盡快縮小與城市居民的收入差；另一方面，城市還必須加大對原來農村人口的社會福利待遇、醫療、住房、義務教育等方面的投入，這對很多城市而言更是情非得已。

解決城鎮化的成本

戶籍改革是有成本的，這個成本其實就是要為農民提供和城市居民一樣的公共服務，這是一筆巨額的投入。

此前的城鎮化資金來源主要是土地財政，就是政府通過賣地收入解決基礎設施建設的資金來源。但是目前看來這種方式已經走到了頭，由于土地財政導致的強制拆遷積累了大量社會矛盾，使得農民權益得不到保障。即將出臺的《農村集體土地征收補償條例》將大幅提高農民的收益，新型城鎮化遇到的最大障礙還是資金問題。

上述知情人士告訴記者，《規劃》進一步強調要完善土地承包經營權流轉市場，要大幅提高農民在土地增值收益中的分配比例。依法征收農村集體土地，要按照同地同價原則即時足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民就業、住房、社會保障等問題，使被征地農民生活水平有提高、長遠生計有保障。

因此新型城鎮化提出后，大家擔心的是城鎮化的資金從哪里來呢？《規劃》提出，在目前分稅制的稅收制度沒有變化的前提下，中央政府將采取各種方式支持地方投融資平臺，并鼓勵市政公用企業在資本市場上上市融資。

《規劃》討論時，還規定對于公益性的基礎設施投入，政府將會自動承擔投資責任，中央政府或將逐步提高財政預算、國債資金中用于公益性基礎設施建設的投資比重，按照城鎮化的人口比例，在公益性基礎設施的建設上給予資金支持。

而對于經營性基礎設施，此次在討論《規劃》時，大家認為城鎮政府要減少對經營性基礎設施的投資，逐步退出經營性基礎設施的運營管理，有限保障公益性基礎設施投入。

政府還將對于進入微利或非營利市政公用事業領域的外資或者民資建立相應的激勵和補貼機制。

從目前設想的情況來看，要解決新型城鎮化的資金來源問題，目前政府主要想到了三塊：中央財政資金、民間資金和國際資金。目前的中央財政資金比較龐大，但是剛性支出也在增加，而民間資金和國際資金進入需要比較好的盈利項目，并要有一整套的制度改革。比如目前政府主導的招投標就存在許多腐敗問題，讓民資和國際資金很難進入。

建立成本分攤機制

除了資金來源問題以外，還有一個重要的問題是農民進城的成本不能由農民獨自承擔，應該分攤到每一個國民頭上。

《規劃》提出了建立合理的農民工市民化成本分攤機制，就是明確各級政府對農民工基本公共服務的支出責任，建立政府、企業、個人共同參與的農民工市民化成本分攤機制，統籌考慮農民工的落戶需求，加大相關財政支出力度，拓展籌資、融資渠道，加快城市基礎設施、社會保障、公共服務能力建設，提高人口承載能力。

其實，要保障農民工市民化的順利推進，急需解決的問題就包括農民工子弟學校、農民工集聚區、農民工轉移人口的專業技術培訓，農民工如何融入城市社區、農民工的權益維護等，這些都是農民工作為弱勢群體進入城市后，政府有義務提早安排解決的問題，不然就會形成南美國家普遍出現的貧民窟。

熟悉該《規劃》的人士告訴記者，在規劃制定過程中，以上問題都有大體的框架思路，并已經寫入《規劃》。比如，中央財政安排專項資金重點支持農民工子弟學校改善教學條件，同時加強農民工集聚區供排水管網、燃氣和集中供熱、城鎮污水和垃圾處理設施等基礎設施建設，推進社區公共衛生、義務教育和文化體育等公共服務配套設施建設。

更為關鍵的是農民進城后的住房問題，對于這個問題《規劃》提出了一攬子的解決方案，一是建立住房租賃體系，二是加碼保障房建設。

今后政府將逐步探索如何把農民工納入城鎮住房保障體系，建設多元化的住房租賃體系。在城鄉結合部和城市規劃區內，政府允許農民和集體經濟組織利用各類集體建設用地，按照規劃建設出租屋。

有專家分析認為，以上規定可能是小產權房進一步合法化的一個有效途徑。

另外，政府將對這些出租屋的建筑質量、消防要求、環境衛生等方面制訂出租屋標準，規范租賃雙方的責任，引導農民工通過租賃形式逐步解決住房問 題。

這些基礎設施投資將帶動水泥、鋼鐵、建材、家電等目前已經陷入產能過剩泥潭的行業重新尋找需求支撐點，為經濟進一步復蘇提供動力。

城鎮化爭議

對于目前的新型城鎮化，業內爭論很大，有一部分人認為，新型城鎮化就是蓋房子，沒什么新意；另有一部分人認為，新型城鎮化就是首先實現“美麗”。前者是悲觀派，后者是理想派。

悲觀派認為，由于體制慣性，最近幾年的城鎮化還只能走政府主導大規模投資的老路，而資金來源則主要還是征得土地，然后賺取征地收入中的巨大價差，新一輪浪費、環境破壞和對農民的剝奪將不可避免。此舉還將進一步推高房價，中國房地產的泡沫將更被吹大，這對經濟的健康發展將產生不利影響。

同時，在這條城鎮化的老路上，由于政府介入市場經濟太深，國有經濟完全主導資源配置，民營投資被擠出，產業不興、中小企業經營困難，農民不能進城買房就業，拉動消費發展經濟的愿望落空，中國經濟結構轉型的目標也難以實現，最終可能陷入中等收入陷阱。

因此，海通證券首席經濟學家李迅雷就認為，下一步城鎮化不是拉動經濟的動力，而是經濟發展的阻力。對此只能從政府與企業對老百姓從欠債到還債的角度去理解，過去增長快，是欠賬，如今要還債了，故發展會慢下來。“過去30年的城鎮化，拉動效應正在遞減。”他說。

還有一種是理想化的路徑。按照目前中央表述的新型城鎮化的新意，那就是城鎮化不是簡單的城市人口比例增加和面積擴張，而是要在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現由“鄉”到“城”的轉變。

新型城鎮化的“新”，是指觀念更新、體制革新、技術創新和文化復興，是新型工業化、區域城鎮化、社會信息化和農業現代化的生態發育過程。“型”指轉型，包括產業經濟、城市交通、建設用地等方面的轉型，環境保護也要從末端治理向“污染防治——清潔生產——生態產業——生態基礎設施——生態政區”五同步的生態文明建設轉型。

但是這種觀念又過于理想化，發改委小城鎮研究中心主任李鐵批評道，我國對于城鎮化發展的進程要求較高，往往以西方發達國家城市發展的現狀作為我們學習和參考的借鑒。無論是在理論界的研究還是在一部分地方政府的決策過程中，似乎在推進城市化過程中，都是一種美好的預期、花園式的城市、可持續發展的環境和生態、高素質的人群、現代化的基礎設施等。

其實，中國的城鎮化需要一個漸進的過程，要讓農民和一些適應我國勞動力要素特點的企業能有較低的門檻進入，這樣才有助于在低成本的城鎮化道路上完成人口的轉移。

首先，在短期內還是要靠投資，土地財政還必須繼續。只有這樣，才能發揮地方政府的積極性，而中西部地區的確在基礎設施投資上的需求很大。但是，政府一定要放慢速度，在財力允許的范圍內量力而行，不要如4萬億元刺激時期那樣急躁冒進，寅吃卯糧，放大泡沫。

其次，政府要完全對民資和外資放開，要發展產業，改革目前的招投標制度，用制度和法制的手段減少投資過程中出現的貪污腐敗，清理目前的項目審批制度。

在這個過程中，在工業化和城鎮化過程中，可以不分先后，可以先城鎮化后工業化，也可以先工業化后城鎮化，或者兩者同時推進。這中間重要的是政府要退出市場，要真正作為市場的裁判員而不是運動員，所要做的就是為經濟競爭制定規則，做好政府應該做的公共管理職能。

從某種意義上而言，新型城鎮化是中華民族實現現代文明轉型的過程，是社會結構重構的過程，新型城鎮化過程應該是一個體制改革契機，對于中國而言，城鎮化的過程更應當是放水養魚，休養生息，是否是新的經濟增長點并不重要，這應該是民眾幸福的一個支撐點。