“中國式”產能過剩：地方政府干預企業退出

文|翁仕友

要改變以設備精良程度和企業規模作為淘汰落后產能的標準。以往淘汰落后產能最后導致企業裝備越來越精良，企業越做越大，但是行業過剩卻越來越嚴重。

根治產能過剩頑疾，需要大力調整產業政策，著力解決地方投資沖動等機制性問題

十多年來，中央政府化解產能過剩陷入了越調控越嚴重的困境。這一次中央政府能否根治這一頑疾，仍待進一步觀察。

據悉，國家發展和改革委員會、工業和信息化部正牽頭起草化解產能過剩總體方案，該方案已多次征求行業協會、企業意見，在完成部門會簽、上報待審等程序后將公布實施。

根據去年年末中央經濟工作會議提出的“尊重規律、分業施策、多管齊下、標本兼治”的要求，對于過剩的產能將通過擴大內需消化一批，加快“走出去”戰略向海外轉移一批，兼并重組整合一批，嚴格環保安全能耗標準淘汰一批。

被中央政府點名的產能矛盾突出的行業，除了鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等傳統行業外，一些新興行業（如光伏電池、風電設備、多晶硅等）也位列其中。

李克強等國務院主要領導多次表明治理產能過剩的決心。對于產能嚴重過剩行業，中央下達了遏制擴張的硬任務。對于新增的產能，中央有關部門要求在建違規項目一律停建。

最為棘手的是存量產能，尤其是大量未批先建項目如何退出問題，“一刀切”全部取消或者有條件“轉正”都會帶來極大的爭議。

國務院副總理張高麗5月13日至14日在內蒙古自治區調研時透露，中央將區分不同行業，分別制定有針對性的工作方案。今年上半年，各行業協會多次召開會議，征求意見，商討解決方案，例如中國有色工業協會建議國家建立專項基金給予東、中部產能退出支持和補償等。

銀行也在收緊對過剩行業的信貸。今年1月～5月，浙江、江蘇等發達省份銀行不良貸款率上升，這和當地光伏、鋼貿等過剩領域企業的違約密切相關。

6月19日國務院常務會議要求，各銀行不得再對產能嚴重過剩行業違規建設項目提供新增授信，同時對整合過剩產能的企業定向開展并購貸款，以鼓勵化解過剩產能。

在國家產業政策鼓勵下，2008年后，各地和一些企業大舉上項目、擴產能，部分行業一時井噴式增長。去年以來，經濟增長放緩，國內外的相關需求減弱，供需嚴重失衡，造成了新一輪的產能過剩。由于產能擴張背后是銀行的信貸支持，其隱含的金融風險引起中央高層的擔憂。

受訪的研究人員認為，產能過剩本是市場經濟的正常現象，可以利用市場的機制優勝劣汰。但是由于國家產業政策推動、地方政府干預，使得這一狀況變得復雜起來。根治這一頑疾，需要首先反思政府的投資驅動方式、相關產業政策，以解決產生產能過剩的根本性原因。否則，產能過剩恐怕仍難避免越調控越嚴重的循環。

進易、退難

“當前，我們最大的問題是過剩產能的退出處理。”6月20日，全國政協委員、中國東方電氣集團公司董事長王計，在全國政協禮堂參加首屆財經智庫沙龍時說。

王計所在的公司是國資委監管的一家國有骨干企業，主要從事發電設備（火電、水電、燃氣輪機、核電、風電、太陽能電站設備）生產。在部分業務板塊步入寒冬期之時，他常被人問及當下最大的問題是什么，最苦惱的是什么。

“過剩產能退出，我感覺到現在政府基本上無能為力，而且他們還希望過剩的產能繼續保留下來。”王計呼吁在過剩產能退出時政府能給退出通道、退出環境和退出政策。

在“中國式”產能過剩中，地方政府的角色特殊，它“插手”企業投資決策甚至運營，原本可以通過市場競爭調節產能的機能失效。一些地方政府盡一切可能上項目、擴產能，這是產能過剩的一個重要原因。

據悉，2003年以后，新增的電解鋁和氧化鋁產能80%以上未經國家有關部門批準，地方政府利用低價供應用地、稅收返還、違規貸款、壓低水電價格等優惠措施，推動企業在本地區盲目擴大產能。

地方政府熱衷上馬新項目、大工程，在推動建設過程中往往主動幫助企業“跑項目”，出臺各種優惠政策和變通辦法讓企業進駐。如果行業不景氣，企業經營困難或者虧損，政府往往不會給予退出上的照顧。

“地方政府以各種手段干預企業，強令虧損企業繼續經營，為保本地區的GDP，通過財政補貼或政府擔保為這類企業‘輸血’，惡化了行業生存環境。”中國經濟體制改革研究會會長宋曉梧說。

國有企業面臨更大的內外部壓力，退出難度更大。

“有些央企是在虧損的狀態下保持生產，不像民企虧損了就停產，因為央企還要考慮到員工隊伍穩定、社會穩定、企業形象，所以即使虧損了也要保持運作。”一位資深企業界人士介紹說。

3月20日，無錫市中級人民法院裁定對中國光伏巨頭無錫尚德太陽能電力有限公司（下稱無錫尚德）實施破產重整。對于中國光伏行業來說，這是個標志性事件，業內人士認為，無錫尚德僅是這個已經嚴重過剩的行業一景。

“其實還有一些大的、規模跟它一樣的光伏企業也該破產，但是地方政府不希望它破產，所以就游說銀行不去追債，該破產的實際上沒有破產。”上述資深業內人士介紹說，這加重了行業危機，使其不能那么快速、清爽地調整。

以光伏行業為例，企業負債率大多超過百分之八九十，部分企業甚至超過百分之百，處于待破產狀態。四川一家央企控股的光伏企業曾有員工5000多人，現在已裁減到800人。業內人士坦言，“有的企業不得不維持，這是政治責任，在維持中等待機會，但是機會在哪，大家心里都沒底”。

虧損行業過剩產能退出不易，尚有微利的行業則更難。尤其是這些行業存量產能中“未批先建”項目，處理起來最為棘手。

以鋼鐵為例，2000年至2008年，中國鋼鐵進入大發展時期，“建一個百萬噸鋼鐵公司兩三年就能收回成本”。當時的主管部委國家經貿委在2000年后就判定鋼鐵產能過剩，因此限制鋼鐵擴能。但實際上，一些鋼鐵公司卻在這幾年如雨后春筍般快速擴張，這在河北省表現得尤為突出。

地方政府的默許，使得這些違規項目得以存活。在鋼鐵、電解鋁項目上，一些地方政府或企業甚至采取了“先建再報批”的方式上項目、擴產能。時至今日，這些未獲政府“準生證”的企業已運行多年，是強行停工，還是有條件“轉正”，成為棘手的問題。

河北鋼鐵企業和協會人士呼吁政府部門正面引導，即設立一定的環保、產品質量標準，達到的給予補辦手續，達不到的予以停工。那些污染大、產品質量差、競爭力弱的企業將會淘汰。

誰在過剩

“現在是有產量，也有銷量，就是沒有效益。”一位河北鋼鐵企業人士介紹說，鋼鐵行業產能過剩被夸大，今年4月，河北省鋼鐵企業產銷率為98.98%，數十家企業產銷率超過100%。

2012年鋼鐵大省河北的鋼產能約1.8億噸，實際生產1.6億噸，鐵的產能和產量與此相當。從全國來看，2012年粗鋼產能9.5億噸左右，產量7.2億噸，如果僅從總量上來看，鋼鐵產能并不該歸為嚴重過剩。

從人均耗鋼指標來看，中國僅為0.5噸，與發達國家相比尚有差距，從長遠來看，鋼鐵需求仍會增長。不過，當下鋼鐵企業仍將面臨“高供應、高庫存、低需求、低價格”的壓力，一些鋼鐵企業不但不愿意減產，反而加大馬力，擴大生產，正成為新的隱患。

河北冶金工業協會人士認為，當前最大的問題是鋼廠對潛在的政策預期（如國家將大力推進城鎮化）過于樂觀，從而引發產能過快釋放，造成了鋼廠和社會庫存急劇增加，鋼材價格被進一步打壓。

鋼鐵產品還存在結構性過剩問題。從品種來看，2008年以前，國家政策鼓勵鋼鐵企業產品高端化，但金融危機后，螺紋鋼、線鋼等低端長材和建筑用材反而大受市場歡迎，銷量增加，熱軋卷板、冷軋等高端鋼鐵產品卻相對呈現過剩局面。

據悉，河北省也將研究制定化解產能過剩工作方案，在嚴格落實國家淘汰落后產能計劃的基礎上，提高標準、擴大范圍，完善市場準入、差別電價、停限電和信貸政策，推進落后產能特別是城區落后產能的退出。

在被國務院常務會議點名過剩行業中，除了鋼鐵外，還有水泥、平板玻璃、電解鋁、船舶、焦炭外，值得警惕的是近年國家鼓勵的新興行業如光伏電池、風電設備、多晶硅等也出現了嚴重的過剩。和傳統行業相比，從需求不足到需求過剩的時間更短，過剩程度更嚴重。

曾經列入國家產業振興規劃的光伏產業，從2011年開始出現了惡性競爭局面，各企業競相降價，最后演變為恐慌性拋售。曾在一家知名光伏企業擔任高管的南京大學教授張鳳鳴見證了這個行業的起落。

張鳳鳴介紹說，2010年至2011年，特別是在中國東部地區，很多人進入光伏行業，激起一輪建設潮。但是到了2012年，由于美國的“雙反”（反傾銷、反補貼）制裁和歐盟的“雙反”調查，很多廠子沒法往下走，產能過剩更嚴重。

“危機來了以后，很多廠子都沒有來得及調試設備，設備剛進廠就停工，甚至有些廠子訂了設備，最后連訂金都不要了。”張鳳鳴說。

在國家產業振興規劃和地方政府拉動GDP激勵下，各省、市、自治區均把光伏產業作為優先扶持的產業，競相上馬光伏項目，在一定程度導致了光伏產能在短時期內膨脹。

張鳳鳴教授認為，地方政府有推波助瀾的責任，光伏行業也有很大責任——過于注重產能的擴張，卻忽視了行業技術的提升。“中國光伏經歷過一個飛速發展過程，前期利潤相當高，主要廠家沒有動力提升技術；同時，行業外的資本覺得這個行業有利可圖，迅速進入，加重了產能過剩。”

2012 年，全球光伏組件的需求量約為25GW，而中國的光伏組件產能就高達40GW，實際安裝量不超過10GW。由于中國的光伏產品核心技術和市場需求都在歐美國家，在外需受阻后，產能過剩勢在必然。

在張鳳鳴看來，政府出臺政策調節的空間有限，它有賴于市場淘汰，一些有實力的廠家走差異化發展之路并脫穎而出，而那些沒有技術創新的廠家會慢慢萎縮掉。

風電設備是另一個過剩的新興行業，它所經歷的起落與光伏行業相似。

“2006年到2010年之間，國家支持風電的力度非常大，大量地給資金、給貸款。”山東中泰新能源集團有限公司董事長王京福認為這和當年一哄而上搞電子產品一樣，一下上了80多家集成商，加上生產部件的有上千家，但真正了解風電的并不多。

在王京福看來，風電行業遇到的問題和國家抓新能源抓得太猛有關系。在國家政策鼓勵之下，一些“外行”進入該行業，通過使用才了解到風電是個“垃圾電”，設備故障率高，維修成本高，一次吊卸維修需要60萬元，這相當于兩年的利潤。

作為新興行業，風電設備也很快步入過剩行列。行業的不景氣，讓從事風電設備生產的企業（如中國東方電氣集團）也在籌謀如何退出處理。

對于國家鼓勵振興的行業，國家往往給予補貼支持，但補貼方式上往往采取補貼供方，即通過各種優惠政策補貼生產企業，而在國外往往采取的是補貼需方，即誰購買政府就補貼誰。補貼方式不同，政策效果亦不同，前一種方式對企業生產低價產品、擴大產能有激勵作用。

被嚴格限制的傳統行業（如鋼鐵）和政策振興的新興行業（如光伏），最后殊途同歸，皆成政府擔憂的“嚴重過剩”。研究人員提醒應該反思政府的產業政策，行政干預之手不應介入微觀運行，讓市場自然淘汰或許更有效。

調控之惑

最近一段時間，河北省一些鋼鐵企業負責人和當地經委官員正在填報符合《鋼鐵行業規范條件》鋼鐵企業的材料。今年4月2日，工信部公示了第一批符合條件的45家企業，鋼鐵大省河北無一在榜。

2008年大部制改革，國家組建了工信部，淘汰落后產能是該部一個重要職能。2010年，工信部牽頭制定《鋼鐵行業生產經營規范條件》，兩年后，經過修訂并于2012年10月1日起實施。

“規范是應該的，但是這不是各個部門都支持的文件，比如環保部、國家發改委就不支持，只有工信部一家在孤軍奮戰。”一位知情人士介紹說。

該文件在起草之初，曾有傳言將以工信部、發改委、環保部三部委名義聯合發文，環保標準達到了準予辦理環評手續，裝備達到要求準予補辦項目審批手續。

“溝通了半天，沒達成統一意見，最后工信部自己干。”上述人士認為，這種單一部門設立門檻的做法，實際效果有限。

2013年6月，環保部華北督查中心通報了對河北省唐山、邯鄲、秦皇島、邢臺四個地市近年內建成或在建的鋼鐵項目的調查結果，34個鋼鐵企業均無任何環保手續。督查中發現，一些環境違法違規項目“不怕查、不怕罰”。

河北鋼鐵企業人士介紹說，國家規定環保不達標要關停，但是并沒有法律規定企業沒有環評手續就要關停。以往一般都是企業接受處罰，或者做些公關，最后不了了之。

鋼鐵、水泥、電解鋁等傳統過剩行業歷來是國家重點盯防的領域，在投資管理上，實行最嚴格的審批、核準制度，但是恰恰這些領域沒有管住。以鋼鐵為例，2005年后未經批準建設的鋼鐵項目約占八成。

民營企業為了追逐高額利潤，違規上馬是其中一個原因。地方政府默許，甚至主動幫助企業規避國家投資管理規定是造成產能快速擴張的另一個重要原因。

“實際上國家發改委能管的很有限，地方上基于就業、稅收、民生等考慮，將一些項目拆分為二期、三期、四期，這樣地方就可以批了，規避了到國家發改委審批、核準。”國家發改委投資所所長張長春表示。

治理產能過剩難在哪里？張長春認為，投資領域很多問題不是在投資領域，例如國家發改委稽查時發現違規上馬的項目，最多讓它停工、補辦手續，或者接受處罰，但是對于違反規定的人，也即投資管理部門，國家發改委是沒有權力處理的。

“我們國家的干部管理有專門的組織部門，查到有違規的項目，投資管理部門只能建議當地政府處理。但很可能這個項目就是當地政府一把手決定的，他能自己處罰自己嗎？”在張長春看來，這導致投資管理部門的威懾力大大下降。

地方政府官員也有自己的苦衷。為官一方，官員們都需要做出些政績，因此迫切需要發展經濟來提供就業，改善民生。為了招商引資，地方政府放寬對環境保護的要求，甚至成為污染企業的“保護傘”。基層政府“先污染后治理”的路子，讓低層次的產能過剩問題久治不愈。

減少直接干預

“淘汰落后產能，產能名義上壓縮了，產量并沒下降，這是很奇怪的現象。”上述業內人士認為，以往化解產能過剩經常出現越調控越過剩的局面，新一輪治理產能過剩需要新“方子”。

首先，要改變以設備精良程度和企業規模作為淘汰落后產能的標準。以往淘汰落后產能最后導致企業裝備越來越精良，企業越做越大，但是行業過剩卻越來越嚴重。

“應該淘汰那些產品質量差、檔次低、能耗高、污染嚴重的企業，不管它的裝備如何精良，只要它的產品不合格就該淘汰。相反，如果產品質量過硬，環保達標，再落后的裝備也無關緊要。”河北鋼鐵企業人士表示。

在他來看，這就需要政府政策思路做些調整，改變簡單粗暴的去產能做法，真正引導企業提高產品質量，減少污染排放和能耗。

其次，政府應慎重出臺產業振興政策，2009年后出臺的十大振興產業大多產能過剩即是教訓，應避免地方政府推波助瀾，各路資本一哄而上的局面。

再次，要改革考核、晉升制度，解決地方政府執法不力、投資沖動強烈背后的機制性問題。

“我們環保、土地法規還是比較完備的，為什么還會出現環境質量等嚴重事件，就是執行不到位問題。”張長春認為，根治產能過剩，從根本上來講還是要靠法治。

改變執法不到位，需要破解其背后的體制機制性問題。唯GDP論英雄，導致地方政府不斷膨脹的投資沖動，因此，迫切需要改變以經濟增長為重點的干部考核、晉升標準。

最后，要杜絕拉郎配式的兼并重組，避免人為地提高產業集中度。同時，在過剩產能退出時，要給予政策支持。

在改變產業政策導向、改革企業投資管理、地方投資沖動等機制性問題之后，讓過剩行業有一個公平競爭、自我淘汰的環境。

“相比之下，家電、服裝等行業早已走上市場化軌道，不用政府審批，靠市場優勝劣汰，沒有嚴重的產能過剩問題。這說明，該審批的審批不嚴格、執行不到位，費力辦了事而又事與愿違，還不如已放給市場的。”在5月13日國務院機構職能轉變動員電視電話會議上，李克強總理說。

在外界看來，中國那些產能過剩比較嚴重的行業，或到了必須進一步市場化的時候。