水權分配在灌區應用過程中存在的問題及對策

郝玉萍

(甘肅省疏勒河流域水資源管理局 玉門 735211)

1 案例背景分析

疏勒河是一條自東向西的內陸河，干流全長670km，年均徑流量10.31億m3。流域范圍涉及玉門、瓜州、敦煌三縣市內的22個鄉鎮以及6個國營農場。流域內目前擁有新建及擴建輸水干渠641.59km;大型水庫兩座:總庫容量為1.94億m3的昌馬水庫以及總庫容量為2.4億m3的雙塔水庫;中型水庫一座:赤金峽水庫，總庫容量為0.3878億m3。當前承擔著昌馬、雙塔以及花海三大灌區，共8.96萬hm2的灌溉任務。

疏勒河流域在面臨水資源短缺、供需矛盾日益突出的現狀后，積極響應國家水權制度建設號召，初步嘗試水權制度建設，自2007年著手開展初始水權分配工作。在水權分配制度建立初期，由于沒有相應理論體系支撐，更沒有實際執行經驗，導致水權分配方案缺乏可操作性，水權分配工作形成文字資料后，各灌區無法應用到實際情況當中，使得相關工作進展緩慢。

自《敦煌水資源合理利用與生態保護綜合規劃》(簡稱《規劃》)出臺以來，疏勒河流域水資源管理局根據《規劃》中的相應指標，充分吸取前期工作中的不足，針對疏勒河流域內各灌區的實際情況重新制定水權分配方案。在平衡各灌區內灌溉用水的前提下，充分考慮生態環境因素，保證灌區內農業的可持續發展，提高水權分配工作的可操作性。

2 水權分配方案主要因素

當前水權分配方案的制定主要依靠兩個因素:流域供水量和灌溉需水量。

2.1 流域供水量的確定

疏勒河流域各個灌區實際運行情況復雜，灌溉用水按水源不同可分為河水、泉水以及井水。農業灌溉中，灌溉形式主要有河水灌溉、井水灌溉、泉水灌溉以及井、河混合灌溉等等。在實際灌溉中，依靠輸水渠道將地表水引入相應的灌溉區域。在渠道供水不足的情況下，依靠引用地表泉水或提取地下水補充灌溉用水。故流域供水量主要依靠渠道供水量、地表泉水供水量以及地下水供水量三個參數進行制定(如表1 所示)。

表1 疏勒河干流典型年供水量

泉水量近幾年已基本干涸;地下水在作為各灌區的補充水源時，每年的提取量完全取決于疏勒河干流年徑流量的大小。

2.2 灌溉需水量的確定

疏勒河流域各個灌區對作物灌溉需水量的制定標準與《敦煌規劃》中的制定標準具有一定差異性。根據《敦煌規劃》，灌溉需水量額度主要依據行業定額，針對作物的蓄需水特性進行制定。而疏勒河流域各灌區基于灌區內土壤、氣候以及水文等實際情況，針對各類作物在不同配水方式、灌溉方式、種植方式等綜合條件下進行需水量預測。在實際的水權分配中，以《敦煌規劃》中制定的指標為基礎，利用各灌區實際的預測需水量為分水依據，以此確定各個灌區的需供水量，以作為水權分配的參考(如表2 所列)。

表2 疏勒河流域各灌區需水量

3 當前灌區水權分配策略

目前，疏勒河流域灌區的水權分配方案大致分五個層集，配水方案按照取水流程，從取水口到用水戶，自頂向下按照水庫、總干渠、干支渠、斗渠口、田間渠五級渠道設計水權分配方案。水權分配方案的對應關系如下圖所示。其中，由流域管理機構執行前四層的水權分配，而第五層水權分配方案由用水者協會完成。

3.1 流域管理機構的水權分配

流域管理機構在進行水權分配時，需要考慮多方面因素，影響這些因素的指標種類也較為繁多。綜合而言，主要考慮三大原則［1］。

水權分配對應關系圖

3.1.1 水資源使用的有效性

利用不同灌區水資源缺乏程度和單位水資源所產生的農業產值作為水資源使用有效性的衡量標準。提高缺乏水資源以及單位水量產生的農業產值較高地區的水權額度。

3.1.2 水資源使用的公平性

利用灌溉區域內有效灌溉面積以及人口基數作為水資源公平性原則的衡量。提高有效灌溉面積大且人口基數較大的地區的水權額度。

3.1.3 水資源使用的可持續性

保持生態環境，維護生態結構不被破壞，維持可持續發展是農業發展的基本指導思想。為此，水資源使用的可持續性，亦是水權分配決策中一個重要的考慮因素。

3.2 用水者協會的水權分配

用水者協會的水權分配主要考慮兩方面的影響因素:生活需水量、灌溉需水量［2］。參考以上兩方面的需水量，綜合區域水資源量和社會經濟發展情況，將水權分配到各個用水戶。

3.2.1 生活需水量

生活用水主要滿足居民的日常用水消耗。同時，根據各地區實際情況，亦需要考慮居民飼養的大型牲畜的耗水量，特別是某些以牧業為主的地區。龐大的人口基數以及居民日常用水量的不斷增加，使得生活需水量對水權分配的影響逐漸增強。

3.2.2 灌溉需水量

灌區中，農業灌溉面積主要包括小麥、玉米、菜園和果園等耗水量較大的作物。灌溉需水量是考慮水權分配主要因素。充足的灌溉用水不僅是保持穩定的糧食生產能力的前提，更是保護有效灌溉面積、提高農民收入的基本保證。

4 灌區中水權分配存在的問題

雖然通過一些摸索和實踐，疏勒河流域各灌區的水權分配政策有了較大改進，然而日益嚴重的水資源供需矛盾，使得新問題也不斷出現，主要集中在以下幾個方面。

4.1 監管制度不完善

當前我國沒有完善而又具體的法律法規作為依托，相應職能部門不能對水權分配進行有效的監管，不能發揮政府宏觀調控的作用。

另一方面，相應政府部門職責不明確也使得水資源管理上存在漏洞，如:作為水資源管理的重要機構，流域管理機構與地方行政部門都承擔著對水資源管理的工作，而實際工作中，兩個部門在地下水資源的管理上存在著一定的職責重疊和工作不能協調統一的問題，使得兩個部門不能完全發揮相應的權利;同時，由于地方部門是地下水的主要行政審批單位，而疏勒河流域管理機構沒有審批權，造成了流域內的自然保護區及灌區周邊分布了大量的機井，專門提取流域管理機構供給自然保護區的生態用水，這一現象在疏勒河流域干海子自然保護區尤為嚴重，地下水提取不僅沒有得到很好的控制，反而更加嚴重，給當地的地下水保護造成極大的困難。如果流域管理機構不能對地表水、地下水同時監管，那么，隨著流域地表水用水量的日益增加和不間斷向外調水，地下水的補充會越來越少，地下水水位的快速下降是不可避免的。

4.2 水權分配無法兼顧多重原則

水權分配主要用來解決水資源短缺造成的相應矛盾，然而實際情況中水權分配無法兼顧有效原則、公平原則和可持續原則。為保證水資源的有效利用原則，對經濟條件好的灌區提供更多用水，就使得經濟效益差的灌區缺水從而經濟效益更差，最終形成“馬太效應”，引發更多用水矛盾。另一方面，公平原則會影響可持續原則，如保證水源地供水量勢必減少非水源地供水量，而非水源地過度使用地下水則將影響當地的生態環境。而可持續原則在一定程度上也會使得水資源使用的有效性降低，生態環境不會直接產生經濟效益，在保證生態需水量的前提下，用于經濟作物灌溉的水資源則會相對減少。

若影響水權分配的三個原則不能達到平衡，水權分配制度則不能以最優的策略解決水資源利用問題。而實際情況中，由于水權分配策略的相關理論研究較淺，實踐經驗較少，使得水權分配策略并不能靈活地兼顧這三個基本原則。

4.3 非農業用水對灌區水資源的侵占

隨著經濟的發展，各灌區不再以單一的農業結構作為經濟基礎，而是發展多種經濟，加工業、制造業等多種非農業經濟隨之產生。由于經濟利益推動，管理部門在制定水權分配時會將一定水權額度分配給非農業產業，伴隨而來的是更多的水資源需求，在水資源總量不變的前提下，這無疑形成對灌區水資源的侵占，使得灌區內可用水資源減少。

同時，工業造成的廢水、污水會造成水資源的污染，加重水資源短缺。而產生水污染的情況較為隨機，這使得本就缺乏靈活變化的水權分配制度無法更好地對水資源進行充分利用。

5 水權分配改進策略

為了提高水資源的利用效率，支持灌區的可持續發展，針對以上問題，可以從以下幾方面進行改進。

5.1 統一管理，加強監管制度

借鑒先進經驗，完善相應法律法規，確定政府相應部門的職責以及規范水資源的使用［3］。通過這一系列法規，確定政府各管理機構的管理機制以及相應責任，明晰職能部門的分工以及上下級與協同關系，不僅能夠提高職能部門公權力的執行力度，同時增強了政策的可操作性［4］，在制度上保證了政府宏觀調控手段。

5.2 建立更加完善、靈活的水權分配方式

在理論研究的基礎上，充分兼顧保證生活生態用水、公平協商、政府宏觀決策等方面，采用更加靈活的水權分配方式。

a.以水資源使用性、可持續性和公平性為基礎，在優先保證生活用水和生態用水的前提下，對各個用水缺口進行水量分配，同時對用水量合理性進行論證分析，減少不合理用水的水權分配。

b.綜合歷年需水量，以及各地區實際情況建立數學模型，同時結合當年降水量的預測，對水權進行初步分配。

c.提高水權分配的靈活度，在灌區的農業周期內每隔一定時間間隔，按照各地區實際來水量，對水權分配進行調整。

d.建立有償用水制度。通過經濟杠桿調劑水資源使用的供求關系，根據水權的實際用途制定合理的征收標準，對于超計劃或跨用途用水進行超定額加價，在完善的監管制度下，提高水權分配的實際執行情況。

5.3 調整農業作物結構

調節經濟結構，調整不同作物的種植比例。對于干旱地區或較干旱地區，減少耗水型作物的種植面積;增加耐旱型作物的種植面積，增加作物的種類，避免集中供水，避開用水高峰，從根本上緩解供需矛盾。同時引入耐旱、低耗水、高產量的農作物品種。

5.4 加強水資源保護

加強水資源保護，維護生態環境是保證水權分配的另一有力舉措。主要在以下幾個方面加強水資源保護。

a.通過優先利用地表水、完善地下水監測系統、限制對地下水資源的開采等手段，提高地下水儲量。

b.興建水庫、保護濕地沼澤，加強地區的人工和自然蓄水能力。

c.整修水利設施，減少水資源在運輸途中的消耗。

d.預防、治理水資源污染。關閉污染嚴重的企業及部門，控制農業面源污染，控制水污染源頭。同時建立污水處理系統，提高污水廠治理工藝，提高水資源凈化能力。

6 結 論

合理的水權分配不僅是解決因水資源短缺造成的社會矛盾的有效途徑，更是保證灌區內農業生產和水資源可持續利用的主要手段。通過提出靈活有效的水權分配策略，不僅能夠最大限度地利用該水資源，更是維護生態環境穩定、促進社會可持續發展的捷徑。本文在理論上分析了水權分配的主要策略，并結合水權分配在灌區的實際情況，對實際工作中水權分配的一些問題進行分析，提出有效的改進策略，以期能夠對灌區中水權分配制度起到一定指導意義。

1 李娟.寧夏引揚黃灌區初始水權分配研究［D］.陜西:西安理工大學，2007.

2 魏禮寧，馬如國，等.寧夏回族自治區水資源調查評價［M］.寧夏:寧夏人民出版社，2005:30－90.

3 高堯.松花江流域水資源管理模式研究［D］.遼寧:大連理工大學，2011.

4 白鐵焱.松花江流域管理體制研究［D］.北京:北京化工大學，2006.