對(duì)于我國(guó)公共政策評(píng)估的回顧與思考

趙子源

（上海師范大學(xué) 法政學(xué)院，上海200234）

一、“公共政策評(píng)估”概念的界定

關(guān)于公共政策評(píng)估的相關(guān)研究，國(guó)內(nèi)學(xué)者一般集中于1990年代末至今的政府績(jī)效評(píng)估方面，王錫鋅認(rèn)為“凡是在現(xiàn)象上表現(xiàn)為對(duì)政府行政決策和管理活動(dòng)的有效性和社會(huì)效應(yīng)等進(jìn)行評(píng)價(jià)的制度實(shí)踐和活動(dòng)”[1]都可以稱之為“政府績(jī)效評(píng)價(jià)”。

那么公共政策評(píng)估和政府績(jī)效評(píng)估這兩個(gè)概念有什么區(qū)別？

首先，在字面上看，“政府績(jī)效評(píng)估”似乎是側(cè)重于針對(duì)執(zhí)行部門(mén)工作結(jié)果和工作能力效率的評(píng)判，而“公共政策評(píng)估”似乎是側(cè)重于針對(duì)“政策”本身質(zhì)量的評(píng)判。在實(shí)踐中，工作能力與政策本身質(zhì)量之間的聯(lián)系十分緊密，但是工作能力只是影響政策實(shí)施質(zhì)量的一方面因素，工作能力的優(yōu)劣也將最終體現(xiàn)在政策實(shí)施后的效果之中。所以基于評(píng)估的角度，“公共政策評(píng)估”這一概念顯得更加全面。

其次，“政府績(jī)效評(píng)估”中“政府”是取于狹義，專指國(guó)家的各級(jí)行政機(jī)關(guān)。但是基于中國(guó)公共政策產(chǎn)生的實(shí)際過(guò)程，“（中國(guó)共產(chǎn)黨）事實(shí)上構(gòu)成了一種社會(huì)公共權(quán)力，相當(dāng)于國(guó)家組織又超越了國(guó)家組織”，“黨的中央機(jī)構(gòu)不僅是全國(guó)性政策的制定者，同時(shí)也負(fù)責(zé)政策的實(shí)施和監(jiān)控，而黨的各級(jí)地方組織和基層組織則是具體的政策執(zhí)行者。當(dāng)然，黨在執(zhí)行政策時(shí)一般也借助于政府系統(tǒng)的力量，實(shí)際上形成黨政雙軌政策執(zhí)行系統(tǒng)。”[2]所以僅僅討論政府績(jī)效評(píng)估，又顯得不夠全面和深入。

筆者認(rèn)為在政府具備民意合法性的前提下，公民對(duì)于政府機(jī)構(gòu)本身的評(píng)估也往往表現(xiàn)為對(duì)于政策的評(píng)估，這類似于西方政黨競(jìng)爭(zhēng)中的政策導(dǎo)向，所以公共政策評(píng)估可以涵蓋政府績(jī)效評(píng)估，同時(shí)關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估的研究成果同樣適用于公共政策評(píng)估的研究。

基于上述論述，筆者做出一個(gè)寬泛的定義：公共政策評(píng)估指的是某一組織或集合對(duì)于公共政策的制定程序和實(shí)際效用的綜合性建構(gòu)。

首先，評(píng)估主體應(yīng)該是某一組織或集合，既包括有具體建制的正式組織，譬如黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)性質(zhì)研究機(jī)構(gòu)、民間商業(yè)性質(zhì)評(píng)估機(jī)構(gòu)等等，也包括臨時(shí)性質(zhì)、建制松散或成員廣泛的集合，甚至包括某一權(quán)高位重的個(gè)人。所以專家咨詢?cè)u(píng)估、公眾滿意度調(diào)查、公民投票選舉等等都可以算做政策評(píng)估的某種方式。

其次，評(píng)估對(duì)象應(yīng)該是公共政策的制定程序和實(shí)際效用。制定公共政策的國(guó)家權(quán)威機(jī)構(gòu)除了國(guó)家行政機(jī)關(guān)之外，還包括中國(guó)共產(chǎn)黨的各級(jí)組織、半官方性質(zhì)的社會(huì)團(tuán)體等等。對(duì)于公共政策的評(píng)估包括兩個(gè)方面：制定程序，即政策制定是否符合相關(guān)法律程序和民意走向；實(shí)際效用，即由政策本身和執(zhí)行能力共同造成的既存效果。

再次，評(píng)估結(jié)果是一種綜合性建構(gòu)，綜合性是指政策評(píng)估要盡量搜集更多的有價(jià)值信息，盡量運(yùn)用更全面的評(píng)估方法，進(jìn)而得出有利于政策改進(jìn)和學(xué)習(xí)的評(píng)估結(jié)果。建構(gòu)指的是，任何評(píng)估主體的最初態(tài)度都植根于其本身的經(jīng)驗(yàn)、價(jià)值觀、信息掌握程度等等主觀條件，而且這種最初態(tài)度具有相當(dāng)?shù)膽T性，如果想讓評(píng)估更加接近事實(shí)，就必須尊重和綜合不同利益相關(guān)者的各種回饋。

本文通過(guò)對(duì)比中國(guó)公共政策的傳統(tǒng)特征和新興特征，試圖提出一種中肯的評(píng)估模式：獨(dú)立多元模式。

二、中國(guó)政策評(píng)估的傳統(tǒng)特征

（一）評(píng)估主體的單一性——以廬山會(huì)議為例

政策評(píng)估作為一個(gè)學(xué)術(shù)概念，始于政策科學(xué)學(xué)科的創(chuàng)建，而政策評(píng)估作為一種社會(huì)活動(dòng)，伴隨著社會(huì)公共性活動(dòng)的產(chǎn)生而產(chǎn)生，所以研究政策評(píng)估的發(fā)展不能局限于西方“新公共管理”中的政府績(jī)效評(píng)估。本節(jié)選取了建國(guó)初期影響公共政策走向的重要會(huì)議——廬山會(huì)議，進(jìn)而探討中國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)政策評(píng)估的重要特征。

廬山會(huì)議（1959年7月2日到8月1日中國(guó)共產(chǎn)黨中央政治局在廬山舉行的擴(kuò)大會(huì)議，以及隨后召開(kāi)中國(guó)共產(chǎn)黨第八屆中央委員會(huì)第八次全體會(huì)議）發(fā)生的背景是如火如荼的大躍進(jìn)運(yùn)動(dòng)以及浮夸風(fēng)暴露出問(wèn)題隱患，從政策評(píng)估的角度來(lái)看，廬山會(huì)議的基本任務(wù)是對(duì)于大躍進(jìn)運(yùn)動(dòng)的政策評(píng)估：原本目的是為了及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正大躍進(jìn)運(yùn)動(dòng)的“左”傾失誤，最后卻導(dǎo)致更大范圍的反“右”傾主義運(yùn)動(dòng)；原本是中國(guó)共產(chǎn)黨高層領(lǐng)導(dǎo)之間暢所欲言的“神仙會(huì)”，最后卻導(dǎo)致毛澤東對(duì)彭德懷為首“反革命集團(tuán)”的強(qiáng)制打壓。

通過(guò)敘述廬山會(huì)議的經(jīng)過(guò)，可以粗略總結(jié)出建國(guó)初期政策評(píng)估的基本特征之一即評(píng)估主體的單一性，并且包括兩個(gè)方面：內(nèi)部評(píng)估為主導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)評(píng)估為主導(dǎo)。

1．內(nèi)部評(píng)估為主導(dǎo)

筆者認(rèn)為依據(jù)政策評(píng)估過(guò)程中委托者、代理者和消費(fèi)者的不同，可以將政策評(píng)估分為內(nèi)部評(píng)估、內(nèi)外結(jié)合評(píng)估和外部評(píng)估，如表1所示。

表1 政策評(píng)估的三種基本類型

由于委托者、代理者和消費(fèi)者的不同，以上三種政策評(píng)估類型的獨(dú)立性也不同：內(nèi)部評(píng)估完全是政府內(nèi)部生產(chǎn)和消費(fèi)的過(guò)程，公民沒(méi)有參與的機(jī)會(huì)；內(nèi)外結(jié)合評(píng)估代理者是民間獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)，評(píng)估結(jié)果的獨(dú)立性增強(qiáng)，但在實(shí)際運(yùn)作中，一方面政府和其選取的獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)之間難免會(huì)產(chǎn)生一種曖昧關(guān)系——由于利益互補(bǔ)，評(píng)估機(jī)構(gòu)提供傾向于政府受益的評(píng)估結(jié)果，另一方面即使獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)提供純粹自身立場(chǎng)的評(píng)估結(jié)果，如果有駁于政府意向，這種評(píng)估結(jié)果也難以促進(jìn)政府相關(guān)政策的改變，所以內(nèi)外結(jié)合評(píng)估的獨(dú)立性仍然有限；外部評(píng)估由人大代表或公民團(tuán)體發(fā)起，評(píng)估結(jié)果最終成為人大審議政府政策成效的重要依據(jù)，能夠切實(shí)影響政策的改觀，獨(dú)立性最強(qiáng)。

通過(guò)對(duì)比以上三種政策評(píng)估類型，可以看出我國(guó)的政策評(píng)估長(zhǎng)久以來(lái)一直屬于內(nèi)部評(píng)估，在大躍進(jìn)時(shí)期我國(guó)政府內(nèi)部沒(méi)有專門(mén)職能的評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)于大躍進(jìn)政策在地方實(shí)施狀況的了解和評(píng)估，主要依靠以下幾種非正式途徑：地方黨和政府官員向中央有關(guān)部門(mén)反映情況、中央官員到地方實(shí)地調(diào)研、官方傳媒的公開(kāi)報(bào)道、內(nèi)參機(jī)構(gòu)反映政策效果等等，最后中央高層再進(jìn)行會(huì)議討論，政策評(píng)估的前因后果都發(fā)生于政府內(nèi)部。在大躍進(jìn)時(shí)期，一方面由于地方官員虛報(bào)生產(chǎn)數(shù)據(jù)和媒體的推波助瀾導(dǎo)致評(píng)估信息的嚴(yán)重失真；另一方面由于政策評(píng)估僅僅發(fā)生在政府內(nèi)部，外部的真實(shí)評(píng)估信息被排斥在正常渠道之外。這最終導(dǎo)致以毛澤東為核心的中央決策層對(duì)于大躍進(jìn)政策的盲目樂(lè)觀，進(jìn)而在廬山會(huì)議上夸大了大躍進(jìn)政策的正面效果。可見(jiàn)內(nèi)部評(píng)估最大的軟肋在于體制，自己制定政策、自己評(píng)估政策的狀況不可避免地導(dǎo)致政策評(píng)估結(jié)果的失真甚至無(wú)效。

2．領(lǐng)導(dǎo)評(píng)估為主導(dǎo)

在內(nèi)部評(píng)估的框架中，尊重和接受政府內(nèi)部不同意見(jiàn)是彌補(bǔ)內(nèi)部評(píng)估自身缺陷的一種必要手段，但是在中國(guó)內(nèi)部評(píng)估過(guò)程中還面臨著來(lái)自“一言堂”的責(zé)難。

正如廬山會(huì)議“最重大的影響之一是，毛在廬山似乎破壞了調(diào)節(jié)最高領(lǐng)導(dǎo)人之間這方面的爭(zhēng)論的不成文的慣例。廬山會(huì)議之前，正常情況是，任何領(lǐng)導(dǎo)人都可以在黨的集會(huì)上自由地發(fā)表意見(jiàn)，爭(zhēng)論可以是激烈的。誰(shuí)也不會(huì)因?yàn)檎f(shuō)了什么而受到責(zé)備，只要他正式接受并按照最后達(dá)成的決議行事”[3]。廬山會(huì)議和反右傾主義運(yùn)動(dòng)之后，毛澤東的話語(yǔ)開(kāi)始完全暢通無(wú)阻。以領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人看法為基礎(chǔ)的政策評(píng)估既沒(méi)有決策民主化的色彩，也往往偏離科學(xué)化理性化。

時(shí)至今日，“一把手”“一言堂”的弊病依舊普遍，譬如2009年四川省人民政府進(jìn)行的省政府各部門(mén)績(jī)效評(píng)估活動(dòng)采取了組織評(píng)估和領(lǐng)導(dǎo)評(píng)估相結(jié)合的方式，并規(guī)定了有利于領(lǐng)導(dǎo)的績(jī)效評(píng)估計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)：“省長(zhǎng)的評(píng)價(jià)權(quán)重為10%，副省長(zhǎng)的評(píng)價(jià)權(quán)重為10%，省政府績(jī)效委的評(píng)價(jià)權(quán)重為60%，社會(huì)公眾的評(píng)價(jià)權(quán)重為20%。”在中國(guó)“人治”現(xiàn)象普遍的政治環(huán)境下，此次績(jī)效評(píng)估活動(dòng)中，主要領(lǐng)導(dǎo)看似20%的權(quán)重發(fā)揮的絕不僅僅是20%的作用。

（二）評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的單一性——以“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”為例

在我國(guó)政策評(píng)估以內(nèi)部評(píng)估為主導(dǎo)的情況下，政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)往往以黨和政府重大綱領(lǐng)和文件的價(jià)值取向?yàn)榛A(chǔ)。評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的單一性是指我國(guó)政策評(píng)估往往圍繞著以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心的硬性指標(biāo)。

自從十一屆三中全會(huì)停止使用“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的口號(hào)，作出把黨和國(guó)家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，實(shí)行改革開(kāi)放的偉大決策之后，“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”就成為我國(guó)發(fā)展道路上的“關(guān)鍵詞”。中國(guó)共產(chǎn)黨黨章中也明確寫(xiě)到：“中國(guó)共產(chǎn)黨在社會(huì)主義初級(jí)階段的基本路線是：領(lǐng)導(dǎo)和團(tuán)結(jié)全國(guó)各族人民，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，堅(jiān)持改革開(kāi)放，自力更生，艱苦創(chuàng)業(yè)，為把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而奮斗。中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義事業(yè)中，必須堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，其他各項(xiàng)工作都服從和服務(wù)于這個(gè)中心。”

筆者認(rèn)為“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”是符合改革開(kāi)放初期國(guó)情的戰(zhàn)略綱領(lǐng)，然而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”卻逐漸演變成為“GDP崇拜”。在政策評(píng)估過(guò)程中，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府地方政策、官員政績(jī)的評(píng)估指標(biāo)，主要是依據(jù)區(qū)域GDP增長(zhǎng)情況、經(jīng)濟(jì)投資和政府財(cái)政稅收的數(shù)額規(guī)模等等側(cè)重于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的硬性指標(biāo)。

但是隨著社會(huì)貧富差距的擴(kuò)大、生活環(huán)境的嚴(yán)重惡化等等社會(huì)問(wèn)題的涌現(xiàn)，唯GDP的缺點(diǎn)也逐漸暴露，GDP指標(biāo)自身也由于不能全面反映社會(huì)進(jìn)步的真實(shí)狀況而飽受經(jīng)濟(jì)學(xué)者的詬病。所以評(píng)價(jià)一項(xiàng)政策優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是綜合性的，經(jīng)濟(jì)因素只是其中一個(gè)方面，不能刻意強(qiáng)調(diào)，也不能置之不顧。

三、中國(guó)政策評(píng)估的新興特征

新興特征的“新”主要并不在于出現(xiàn)了新型評(píng)估方法，而在于出現(xiàn)了新的評(píng)估主體即公民參與。公民參與下的公共政策評(píng)估在西方國(guó)家已經(jīng)有著成熟理論和操作經(jīng)驗(yàn)。改革開(kāi)放至今，中國(guó)與西方國(guó)家在公共管理領(lǐng)域的交流日益頻繁，大量關(guān)于公共政策評(píng)估的譯著和學(xué)術(shù)交流論壇不斷涌現(xiàn)，國(guó)內(nèi)學(xué)者也進(jìn)行著初步的學(xué)術(shù)探討。由于中國(guó)的具體國(guó)情以及政治改革尚處在發(fā)展階段，國(guó)內(nèi)學(xué)者在吸收國(guó)外先進(jìn)理念的同時(shí)，必須結(jié)合中國(guó)的特殊政治發(fā)展環(huán)境，方能切合實(shí)際，以具體理論來(lái)解決具體問(wèn)題。

政府績(jī)效評(píng)估中公民參與的三個(gè)重要方面：參與的基本形式，即“獨(dú)立自主實(shí)施”或“介入政府發(fā)動(dòng)的績(jī)效活動(dòng)”；參與的范圍；參與產(chǎn)生的實(shí)際影響。周志忍依此將政府績(jī)效評(píng)估中得公民參與分為五個(gè)不同階段：公民無(wú)參與、無(wú)效參與、有限參與、高度參與、主導(dǎo)型參與。“近年來(lái)我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與取得了明顯的進(jìn)展，但總體上尚處于有限參與階段。”[4]立足于該劃分方法，進(jìn)而探討“有限參與階段”，依據(jù)公民參與的基本形式，可以將有限參與階段劃分為兩個(gè)方面：政府組織評(píng)估活動(dòng)中的公民參與和公民獨(dú)立組織的政府績(jī)效評(píng)估。

（一）政府組織評(píng)估活動(dòng)中的公民參與

隨著社會(huì)信息化發(fā)展，政府與公民之間的交流方法早已不局限于面對(duì)面的形式，網(wǎng)絡(luò)的迅速普及成為提高政府與公民之間溝通效率的有利條件，電子政務(wù)也處于良性發(fā)展階段，各級(jí)政府的官方網(wǎng)絡(luò)交流平臺(tái)也在形式上建設(shè)完善起來(lái)，這都使得進(jìn)行大規(guī)模大范圍的公民參與評(píng)估具備了實(shí)踐的可行性。

本世紀(jì)初至今的幾年中，“政府主持——公眾參與”模式的政府績(jī)效評(píng)價(jià)逐漸在各層次的政府中推行開(kāi)來(lái)，目前占據(jù)主導(dǎo)地位。該模式表現(xiàn)為在政府主持下，公眾作為一般評(píng)價(jià)主體參與績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)，對(duì)政府活動(dòng)進(jìn)行綜合性的、軟性指標(biāo)衡量，或者是軟性和硬性指標(biāo)的綜合性衡量。然而全國(guó)大大小小的政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)并沒(méi)有受到明顯的社會(huì)正面評(píng)價(jià)，趨于形式主義，究其原因，可以從政府和公眾兩方面進(jìn)行梳理。

一方面，從政府自身角度來(lái)看，“政府主持”變成了“政府把持”。我們欣慰于諸多地方政府的主動(dòng)性態(tài)度和人力物力投入，政府意圖通過(guò)公民評(píng)價(jià)進(jìn)而革新機(jī)構(gòu)和改進(jìn)政策。但是政府在整個(gè)評(píng)估過(guò)程中牢牢把持著評(píng)估結(jié)果的解釋權(quán)，評(píng)估結(jié)果產(chǎn)生的各個(gè)階段也缺乏透明度，不符合政府當(dāng)前施政方案的評(píng)估結(jié)果最后也只是空頭文件。總結(jié)起來(lái)就是，評(píng)估參與者的權(quán)力配置不平衡，政府唱主角，公眾的作用連配角都不如，只相當(dāng)于群眾演員。

另一方面，從公眾自身角度來(lái)看，公眾參與程度并不深入，參與積極性不高。這主要還是取決于社會(huì)政治環(huán)境的影響，人大都被稱為橡皮圖章，更不必說(shuō)普通民眾的政治回應(yīng)行為。同時(shí)評(píng)估結(jié)果的“暗箱操作”和對(duì)政策極低的影響力，也導(dǎo)致再一次挫傷參與民眾的積極性。鑒于當(dāng)前的官民溝通體制，普通民眾也無(wú)法具體了解評(píng)估結(jié)果效用的發(fā)揮。

總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)政策評(píng)估過(guò)程中公民參與的實(shí)際效果不盡如人意。

（二）公民獨(dú)立組織的評(píng)估活動(dòng)——民間第三方政策評(píng)估機(jī)構(gòu)的發(fā)展

“在1986年以前，我國(guó)不允許獨(dú)立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)存在，所有的政務(wù)信息全依賴于行政系統(tǒng)內(nèi)部自下而上的報(bào)告機(jī)制；1986－1992年間，政府內(nèi)部開(kāi)始利用自己的壟斷優(yōu)勢(shì)進(jìn)行相關(guān)的民意測(cè)試，同時(shí)我國(guó)也出現(xiàn)了部分半獨(dú)立的民間社會(huì)調(diào)查機(jī)構(gòu)，如中國(guó)社會(huì)調(diào)查所等；1992年以后，我國(guó)政府績(jī)效的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)得到了迅速的發(fā)展，許多優(yōu)秀的評(píng)估機(jī)構(gòu)在此期間如雨后春筍般涌現(xiàn)。”[5]由此可見(jiàn)我國(guó)第三方政策評(píng)估機(jī)構(gòu)的發(fā)展還處于“小荷才露尖尖角”的階段，對(duì)于公共政策的影響力也是極其有限，包括以下幾個(gè)方面。

首先，缺乏關(guān)于第三方政策評(píng)估機(jī)構(gòu)的法律制度和行業(yè)性規(guī)范，束縛其工作能力。建立相關(guān)法律規(guī)范，并不是給處于發(fā)展初期的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)帶上“緊箍咒”，限制其正常運(yùn)轉(zhuǎn)，而是明確第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的職能范圍，妥善協(xié)調(diào)與政府、社會(huì)公眾的關(guān)系，為其提供法律保障。

其次，缺乏信息來(lái)源和工作經(jīng)驗(yàn)，削弱其工作效用。政策評(píng)估的相關(guān)信息多存在于政府內(nèi)部，當(dāng)前我國(guó)政府的開(kāi)放透明程度還尚需進(jìn)一步提高。相比較獲取社會(huì)民間信息，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)獲取政府內(nèi)部信息顯得困難重重，當(dāng)前只有少數(shù)地方政府主動(dòng)與第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估調(diào)查的合作。國(guó)內(nèi)起步較晚，缺乏富有經(jīng)驗(yàn)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)和成功的評(píng)估案例。

總體而言，我國(guó)第三方政策評(píng)估機(jī)構(gòu)處于發(fā)展初期階段，力量雖小卻具有發(fā)展趨勢(shì)。“中國(guó)政府正在逐漸將許多經(jīng)濟(jì)的職能、企業(yè)的職能下放，包括政府公共信息的獲得渠道進(jìn)一步拓寬，而原來(lái)專屬于政府部門(mén)的信息研究功能正在市場(chǎng)化和共享化。”[6]

四、構(gòu)建獨(dú)立多元評(píng)估模式

毋庸置疑公共政策評(píng)估包含著兩個(gè)基本要義：評(píng)估活動(dòng)的公共性和評(píng)估方法的專業(yè)性，需要指出，這兩方面要義在我國(guó)當(dāng)前公共政策評(píng)估活動(dòng)中都沒(méi)有充分實(shí)現(xiàn)，也就是說(shuō)我國(guó)的公共政策評(píng)估仍處于初級(jí)探索階段。

首先，筆者認(rèn)為保持評(píng)估活動(dòng)公共性的根本前提是彰顯政治制度的公共性，一個(gè)極端專制獨(dú)裁的政府不可能進(jìn)行透明有效的政策評(píng)估。對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，以中國(guó)共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)核心的中央政府代表著最廣大人民群眾的根本利益，由此構(gòu)建的各項(xiàng)國(guó)家政治制度具有公共性，但是落實(shí)到地方基層政府卻偏離了原本的體制化規(guī)定，人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議等等機(jī)關(guān)在地方層面都淪為“沉默”的機(jī)關(guān)，喪失了在政策評(píng)估活動(dòng)中應(yīng)有的作用，既然連人大和政協(xié)都不能充分履行職能，更不用奢談公民和專家來(lái)發(fā)揮有效作用。所以要實(shí)現(xiàn)評(píng)估活動(dòng)的公共性，政策評(píng)估主體之間的權(quán)力配置要處于平衡狀態(tài)，政府、人大、政協(xié)、公眾、專家都可以自由表達(dá)自身意愿，最后通過(guò)協(xié)商方式?jīng)Q定政策走向，而不是欺瞞或打壓。

其次，專業(yè)的評(píng)估方法理論在我國(guó)仍處于摸索階段，相關(guān)的學(xué)術(shù)研究和法律條例都較少，多以借鑒西方文獻(xiàn)為主。埃貢·G·古貝和伊馮娜·S·林肯提出第四代評(píng)估理論，該理論認(rèn)為：第一代評(píng)估稱作測(cè)量時(shí)代，是一種針對(duì)具體數(shù)據(jù)的技術(shù)性統(tǒng)計(jì)手段；第二代評(píng)估稱作描述時(shí)代，被評(píng)估的不再僅僅是數(shù)據(jù)，而是評(píng)估客體本身所期望達(dá)到的目標(biāo)，是一種以描述既定目標(biāo)優(yōu)劣為特征的方法；第三代評(píng)估稱作判斷時(shí)代，是對(duì)前兩種評(píng)估的基礎(chǔ)上進(jìn)行的客觀評(píng)判。前三種評(píng)估模式都沒(méi)有注重價(jià)值多元化取向，并且過(guò)分強(qiáng)調(diào)科學(xué)范式，第四代評(píng)估稱作響應(yīng)式建構(gòu)主義評(píng)估，評(píng)估活動(dòng)采集的信息不局限于已定的，由于不同利益相關(guān)者擁有不同的認(rèn)識(shí)范式，評(píng)估活動(dòng)中的眾多利益相關(guān)者的價(jià)值取向和利益訴求都應(yīng)該納入考慮范圍，評(píng)估活動(dòng)處于響應(yīng)不同觀點(diǎn)的動(dòng)態(tài)過(guò)程中。[7]這一觀點(diǎn)對(duì)于改變我國(guó)評(píng)估主體單一性的現(xiàn)狀具有積極借鑒意義。

在政策評(píng)估實(shí)踐中，公共政策評(píng)估的兩個(gè)基本要義，公共性和專業(yè)性之間存在著張力。某些政府主持的公共參與評(píng)估最后不了了之的借口多是認(rèn)為：公眾不具備相關(guān)專業(yè)知識(shí)，做出的評(píng)估意見(jiàn)多側(cè)重于感性印象，無(wú)法推動(dòng)政策的技術(shù)性改觀。筆者認(rèn)為此借口并不完全成立，專業(yè)性不僅僅體現(xiàn)于切身實(shí)施政策的政府人員，還應(yīng)體現(xiàn)于專家、民間評(píng)估機(jī)構(gòu)，況且我國(guó)當(dāng)前的公務(wù)員技術(shù)素質(zhì)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到馬克斯·韋伯所說(shuō)技術(shù)化官僚科層制的理想水平。基于我國(guó)的某些情況，往往不具備公共性和民主化的政策評(píng)估本身就不具備專業(yè)性。

由此，筆者旨在提出獨(dú)立多元評(píng)估模式，在這一模式中，公民、政府、人民代表大會(huì)、民間評(píng)估機(jī)構(gòu)是四個(gè)重要行為主體。評(píng)估活動(dòng)必然需要發(fā)起者，公民個(gè)人力量薄弱、利益訴求單一。公民對(duì)于評(píng)估活動(dòng)的發(fā)起必然借助于相關(guān)組織才能形成社會(huì)影響力，所以評(píng)估發(fā)起者包括政府、人民代表大會(huì)、民間評(píng)估機(jī)構(gòu)。公民在評(píng)估過(guò)程中的參與是寓于以上三者評(píng)估運(yùn)作之中的，但是并不是說(shuō)公民屈居于以上三者之下，公民參與應(yīng)該是有效的，能夠切實(shí)影響評(píng)估后的政策走向。表2是對(duì)公民參與方式的簡(jiǎn)要列舉。

表2 獨(dú)立多元評(píng)估模式下的公民參與方式

“獨(dú)立”是指政府、人民代表大會(huì)、民間評(píng)估機(jī)構(gòu)三者之間具有一定的相互獨(dú)立性。基于我國(guó)現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)此獨(dú)立性，主要是指政府應(yīng)該以開(kāi)放的態(tài)度接受來(lái)自民間的建議，引導(dǎo)培育民間評(píng)估機(jī)構(gòu)的良性成長(zhǎng)，對(duì)于民間評(píng)估機(jī)構(gòu)的有關(guān)調(diào)查評(píng)估結(jié)果不能一味置之不顧甚至封鎖信息；另外要厘清政府和人大的關(guān)系，人大不能淪為政府退居二線人員的“療養(yǎng)院”，人大代表要履行職責(zé)，收集民意后行使對(duì)政府政策的監(jiān)督作用。

“多元”是指政府、人民代表大會(huì)、民間評(píng)估機(jī)構(gòu)、公民等等利益相關(guān)者的訴求都能夠在政策評(píng)估過(guò)程中得到表達(dá)。政策評(píng)估不是“堵”的過(guò)程，而是“融”的過(guò)程。在獨(dú)立多元評(píng)估模式中，首先，實(shí)施政策的政府最容易成為評(píng)估結(jié)果的利益受害者，解決途徑應(yīng)是增強(qiáng)政策過(guò)程的透明度，公開(kāi)政府自身的合理訴求，使其他評(píng)估主體的初始態(tài)度更加理性化；其次人民代表大會(huì)是促進(jìn)多元價(jià)值融合的重要評(píng)估主體，是連接公民訴求和政府決策的最重要通道，人大相對(duì)能夠更加廣泛收集民意，更重要的是擁有影響政府決策的法定權(quán)力，是實(shí)現(xiàn)評(píng)估活動(dòng)公共性的制度保障；最后，民間評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極利用媒體效應(yīng)，從社會(huì)輿論方面擴(kuò)大評(píng)估結(jié)果的影響力。

總之，公共政策評(píng)估模式的探索，不單單是一種技術(shù)性問(wèn)題，而是涉及到社會(huì)主義政治體制改革的宏大問(wèn)題，任重而道遠(yuǎn)！

[1] 王錫鋅．公眾參與、專業(yè)知識(shí)與政府績(jī)效評(píng)估的模式——探尋政府績(jī)效評(píng)估模式的一個(gè)分析框架[J]．法制與社會(huì)發(fā)展，2008（6）：3－18．

[2] 胡偉．政府過(guò)程[M]．杭州：浙江人民出版社，1998：97－98．

[3] R·麥克法夸爾，費(fèi)正清．劍橋中華人民共和國(guó)史：革命的中國(guó)的興起1949－1965[M]．北京：中國(guó)社會(huì)出版社，1990：333．

[4] 周志忍．政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與：我國(guó)的實(shí)踐歷程與前景[J]．中國(guó)行政管理，2008（1）：111－118．

[5] 段紅梅．我國(guó)政府績(jī)效第三方評(píng)估的研究[J]．河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2009（6）：47－51．

[6] 袁岳．中國(guó)公共政策及政府表現(xiàn)評(píng)估領(lǐng)域的零點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)：獨(dú)立民意調(diào)查在中國(guó)的位置[J]．市場(chǎng)研究，2005（3）：5－9．

[7] 埃貢·G·古貝，伊馮娜·S·林肯．第四代評(píng)估[M]．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008：2－21．