環境公益訴訟中的檢察擔當

文/陸一凡 松江區人民檢察院副檢察長

檢察長論壇

環境公益訴訟中的檢察擔當

文/陸一凡 松江區人民檢察院副檢察長

從檢察機關受理到發出檢察建議督促起訴，從葉榭鎮政府提起訴訟到法院判決污染者承擔民事賠償責任，共歷時三個月。這是上海市法院首次以判決形式支持環保領域的督促起訴，為今后此類案件的審判提供了范例。本案的成功判決取得了良好的法律和社會效果。

檢察機關擔負公共利益守護者的職責

就上述案例來看，污染者雖因污染環境罪被判處刑罰，但其侵害公共環境利益而產生的侵權民事責任卻不能因此免除。根據我國《環境保護法》“誰污染誰治理”原則和《侵權責任法》的相關規定，污染者應當承擔民事賠償責任。如果不追究污染者的民事責任，由此產生的88.7萬元河道整治費用將由政府來埋單，公共利益損害將無法得到彌補。

通過督促相關監管部門依法履職，提起環境公益訴訟，既履行了檢察機關的法律監督職能，維護了社會公共利益，又沒有越俎代庖，更符合當前督促起訴制度設計的初衷。

督促起訴是指在國有資產或社會公共利益遭受損害時，有關監管部門沒有及時履行職責，追回損失，而該權益可以通過民事訴訟獲得司法救濟的，檢察機關以法律監督者的身份，采用檢察建議等方式督促有關部門履行職責，依法提起民事訴訟，從而達到保護國家和社會公共利益的一項民事行政檢察工作。檢察機關開展督促起訴，是檢察機關探索法律監督權內涵和范圍的重要活動。從法理上講，檢察機關是國家的法律監督機關，其享有的法律監督權，應當包括監督國家機關或國有單位法律活動的權力。因此，負有國家或社會公共利益監管職責的有關部門或國有單位不履行或怠于履行職責時，檢察機關有權督促其行使權利或履行職責，包括督促其提起民事或行政訴訟。因此，從法治的層次評價，檢察機關的督促起訴法律依據充足。對環境污染造成公共利益受損的情況，檢察機關從“檢察權對國家和社會公益的監管部門的直接監督、有限監督”理論出發，探索以督促起訴的方式，督促有關監管部門履行職責，依法提起民事訴訟，既是檢察權的體現，也是檢察機關積極參與加強和創新社會管理的有效方式。

有法可依更要有法必依、違法必究

環境問題關系經濟社會科學發展，關系人民的切身利益和子孫后代的福祉。隨著我國經濟的發展，環境污染問題也日益嚴重。我國環境保護方面的立法有《環境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《環境噪聲污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》和《放射性污染防治法》等九部法律，以及多項與環境保護相關的行政法規和規章。2010年7月1日起實施的《侵權責任法》用專門章節首次對環境污染引起的侵權責任進行了規定。2011年《中華人民共和國刑法修正案（八）》將重大環境污染事故罪修改為污染環境罪，犯罪客觀方面的入罪門檻降低，加大了對污染環境行為的打擊力度。

應該說，我國已形成了具有中國特色的環境保護法律體系。但是，環境立法的快速發展并沒有從根本上改變環境污染問題日趨嚴重的現狀。問題的關鍵不在于無法可依，而在于沒有真正做到有法必依，違法必究。法律的生命力在于實施。檢察機關的職能定位決定了它有責任切實保障憲法和法律的有效實施，維護法制的尊嚴與權威，推進行政機關依法行政，推進司法機關公正司法，推進廣大人民遵紀守法，讓全體社會成員生活在公平公正有序和諧的法治社會中，也即說檢察機關在落實有法必依法、違法必究的法治精神上應有所為。

面對環境污染案件，檢察機關在通過刑事手段進行嚴厲打擊的同時，還要考量污染環境行為是否給環境公共利益造成了損害，如果有，檢察機關則要挺身而出，充分地履行法律監督職能，可以通過督促起訴的方式給受損的環境利益以民事上的救濟，從而形成民事、刑事、行政三管齊下的保護環境利益的法律屏障。

督促起訴就其屬性而言屬于檢察建議的范疇，檢察建議具有非法定性、建議性和相對柔性的特征，是檢察機關履行法律監督職能和參與社會管理的“軟法”機制。

另外，檢察機關在督促起訴過程中，其身份乃是法律監督者的身份，既不能越俎代庖，也不能下達強制性的命令。因此，在實踐中，為防止檢察機關的督促起訴工作流于形式，檢察機關在建議發出前進行調查核實，在發出后進行實時跟進是十分必要的。

邁出了推動公益訴訟的一大步

在2010年召開的全國檢察機關第二次民行檢察工作會議上，高檢院提出構建多元化監督格局，強化民行檢察監督的改革探索。督促起訴就是其中一項延伸和探索性的工作。新修改的《民事訴訟法》規定：對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織有權向人民法院提起訴訟。松江區人民檢察院圍繞發展大局和老百姓最直接最關心的民生問題，拓寬法律監督工作的思路和方法，依法履行法律監督職能、積極參與加強和創新社會管理，在環境領域督促起訴過程中擔起應有的責任，既達到了維護環境公共利益的目的，也推動了環境公益訴訟，是對新修改的《民事訴訟法》關于公益訴訟制度的有益嘗試和探索，雖然只是民事行政檢察多元化監督工作的一小步，卻邁出了推動環境公益訴訟的一大步。

環境領域一個督促起訴的成功辦理為今后辦理此類案件提供了參考，檢察機關還要進一步延伸民事督促起訴的法律效果，對內整合資源，民檢與反貪、反瀆、預防等部門形成通力合作的監督機制，對開展督促起訴工作中發現的職務犯罪線索，及時移送反貪、反瀆部門進行初查，形成監督高壓態勢；對于經督促起訴后，有關監管部門仍怠于履行職責致使國有資產遭受嚴重損失的，及時移送反瀆部門依法追究相關責任人員的瀆職責任，并對發現的問題開展職務犯罪預防，從源頭上防止職務犯罪的發生。對外要加強與環保、水務等部門的溝通聯系，通過座談會、聯席會等方式，進一步暢通信息渠道，形成檢察機關維護社會公共利益、積極參與加強和創新社會管理的長效工作機制。

黨的十八大提出要建設美麗中國，給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園。在環境保護越來越受到關注的今天，相信檢察機關在建設美麗中國、法治中國中，必將發揮出應有的職能作用。