統籌城鄉背景下城鄉結合部流動人口管理研究

李娜娜

(西南交通大學公共管理學院，成都 610031)

一、引言

城鄉結合部是位于農村通向城市的重要地域，從地理區位上來看，處于中心城區與城市邊緣區的交匯地帶，其主要功能在于連接城鄉空間與社會資源過渡性配置。城鄉結合部在推動社會經濟發展、提高城市集聚功能、加快城市化進程等諸多方面發揮著舉足輕重的作用。但同時，城鄉結合部流動人口管理難也逐步成為了我國在統籌城鄉、實施城鄉一體化發展戰略中亟待解決的問題。

流動人口，指現階段中國從農村向城市析出的剩余勞動力，其特點是數量大、職業多、城鄉流動與地區流動頻率高。改革開放30多年來，隨著社會主義新農村建設的不斷深入，農村出現大量剩余勞動力。同時我國工業化和城鎮化進程的向前推進，在很多城市中，涌入了大量的流動人口。當前，我國人口流動的方向基本上是從農村流向城市，從西部流向東部沿海，從欠發達地區流向發達地區。

近年來，我國的流動人口數量與日俱增，針對流動人口的管理也提上日程。2002年，國務院相繼廢除了出租房屋治安管理核準制度和取消了暫住人口管理費，并出臺了流動人口救助管理規定制度，這些政策法規有效地促進了人口流動。但是，大量人口的流動造成了流入地出租房的緊缺，同時也使當地政府在管理上力不從心，給流入地的生活、環境帶來諸多不便，特別是城鄉結合部的社區生活。

2010年，據全國第六次人口普查數據，我國流動人口數量已經達到約2.61億，除去市轄區人戶分離的近4 000萬人，流動人口至少有2.21億人左右。其中農村流動到城市或城鎮的大約為1.7億之多。當前，流動人口規模達到了歷史新高，流動人口的流向、流量、結構和流動人群的利益訴求都在發生深刻的變化。到了2011年，全國流動人口接近2.3億，占到全國總人口的17%［1］，城鄉結合部的流動人口數量也大幅上升。隨著我國城鎮化和新農村建設進程的加速，農村剩余勞動力將會愈來愈多地流入城市。目前，在一些城鄉結合部的流動人口數量已接近，甚至超過了當地的戶籍人口。特別地，某些城鄉結合部地區的居民清一色的都是外來務工人員，他們儼然成為了這些地區的主人。這在一定程度上，加大了政府對城鄉結合部的管理難度。

二、我國流動人口的主要問題以及城鄉結合部功能

我國流動人口的特征是流動性大、隱蔽性強、人員錯綜復雜，再加上社會成分的多元化，給流動人口的管理與對其提供的服務帶來了諸多不便。例如:從業或居所變動頻繁、人員戶籍屬性復雜、無有效證件或配合不主動等因素，加大了管理難度;再加上缺乏及時、有效的制約手段和準確的信息交流，致使流動人口臟、亂、差的情況難以治理。流動人口的主要問題見表1。

表1 我國流動人口存在的主要問題

從表1看出:造成我國流動人口的管理難、服務差、秩序紊亂等諸多不好方面的因素主要有政策、管理等方面。而城鄉結合部作為既包含城市生活方式特征，又涵蓋農村生活方式特征的經濟地理單元，它給政府管理流動人口方面提供了一個很好的經濟地理空間。

在城市郊區化過程中，城鄉結合部發展的速度較快，其主要功能有:第一，受城鄉之間特定環境和因素的影響，城鄉結合部可以為鄉村城市經濟轉型提供特殊的緩沖地帶;第二，其特有的地理區位優勢，能迅速吸引大量高新技術工業與現代化服務業相繼到來，加速其經濟增長;第三，提供了一個特殊的區位空間，方便導入的城市居民、援助農民和外來人口的共同居住和文化交流;第四，由于地處城市與農村之間，可阻止城市環境污染蔓延，保證農村清新、自然、寧靜的綠色生活環境;第五，處于城市近郊，其建筑房屋大都傾向于平民化，且租金便宜，可吸引大量流動人口入住，緩解城市住房壓力;第六，大部分流動人口可以在城鄉結合部社區進行農副產品的種植與培育，為城市居民提供比較充足的消費供給［2］。

上述這些作用與功能，在一定程度上決定了我國流動人口的流動傾向，同時也造成了農村或欠發達地區的人群大量流入城鄉結合部，給流入地的管理造成巨大壓力。但我國流動人口大都是弱勢群體，不管難度有多大，他們都需要國家及當地政府提供保護。

三、城鄉結合部社區流動人口管理的現狀

(一)思想認識上不重視

城鄉結合部社區流動人口管理人員在心理上對外來人員或流入人口有著比較強烈的排斥感，認為這些流動人口是造成城市管理難的主要根源，是阻礙城市發展的主導因素。這種排斥還在當地居民中表現出來，他們認為社會治安混亂是流動人口造成的，流動人口是違法生育的可疑對象，他們對流動人口的戒備與防范心理過重。當地政府在制定相應的政策法規時，主要考慮的是當地居民的利益，而忽視對流動人口的保護，沒有給予其足夠的關懷與照顧，使城鄉結合部的流動人口沒能在醫療、教育和養老等公共服務上享受到與城市居民同等的待遇。

(二)服務保障上不公平

對城鄉結合部流動人口管理的目的在于使城鄉結合部的社區秩序井然有序，在于規范和合理地引導流動人口進行城市的社會建設和經濟建設，并在此過程中保障流動人口的人身權益，促進社會的公平與效率的統一。但流動人口作為我國社會主要的弱勢群體，由于其掌握的信息不完整和不對稱，再加上某些政府職能部門管理人員的工作上的懈怠，他們在享受法律賦予的權利時，無法完全享受到國家政策給予的權益。而且，大多數流動人口安于現狀，對外界的情況不甚了解，不能有效監督政府職能部門的行為，造成應享有的公共物品及服務無法得到滿足。“政府管理人員的不作為，流動人口的不清楚、不監督、不反饋”這一惡性循環現象，使得城鄉結合部社區流動人口的管理服務保障上缺乏應有的公平。

(三)管理體制上有漏洞

目前，我國還沒有出臺統一的關于流動人口管理的規章制度，因此在城鄉結合部流動人口管理方面，中央和地方存在差異，各地方政府也有不同，且同一地方政府各職能部門對流動人口管理的規定與方法也不盡相同，造成管理部門缺乏權威性，規章條例和治理方法缺乏協調性和聯系性。規范、制度的不合理與不統一，使得對流動人口管理的執行力度不夠，呈松散狀態。此種情況嚴重降低了政府的公信力，嚴重阻礙建設和諧社會的步伐，使管理機構與流動人口逐漸走向對立，造成流動人口的管理處于被動局面。

四、城鄉結合部流動人口管理的對策

(一)轉變流動人口管理理念

應該對城鄉結合部的基層管理人員加強思想觀念上的引導，使其意識到對流動人口的管理不是對流動人口的行為一味地去限制、約束，而是對其進行指導，鼓勵其積極參與城鄉結合部社區生活。要杜絕由于流動人口屬于外來人口而對其產生敵視、歧視等情況發生。要通過組織當地居民開展思想教育等活動來降低或消除本地居民對流動人口的排斥心理，使其從心理上接受流動人口，并愿意與流動人口共同生活、共同建造所生活的城市或社區。

當地政府可以加強對城鄉結合部中的基層部門建設。城鄉結合部中的流動人口，有家庭整體遷入、家族整體遷入和小社區整體遷入等，基于這些情況，流動人口中會出現集群、結隊等現象，阻礙城鄉結合部管理工作的順利進行。對此，當地政府可以從流動人口中選取威望高且具有一定管理能力的優秀人員加入基層管理部門，參與流動人口的管理工作。這樣可拉近流動人口與管理人員、當地居民之間的關系，使城鄉結合部的社區秩序有序協調。

(二)建立健全流動人口服務保障體系

充分認識到公共服務、公共物品是流動人口管理中必不可少的要素。政府管理人員應當“以人為本”，提高公共服務水平，保障流動人口的切身利益。可以從以下幾個方面著手:首先，在城鄉結合部建立醫療機構，改善流動人口的就醫環境，并定期對流動人口進行醫療檢查。其次，設立相應的教育機構，將流動人口中的適齡青少年送入學校學習，這不僅能提高流動人口的文化素質，還能減少青少年犯罪的機會。同時，通過學校的教育，也能消除當地居民的歧視心理。第三，加強對城鄉結合部的監督管理，在維護流動人口權益的行為上，注重公平，做到有理有據，對流動人口代表反映的社區問題要高度重視，切記不偏聽、不偏袒，合理且有效地解決各種社區治安問題。

(三)完善流動人口管理條例

中央政府應當對城鄉結合部流動人口的管理規章制度在大方向上給予清楚、明確的指導，充分體現“龍頭”的督導作用，并給與地方充分的自主權。各地方政府遵照中央精神，結合本地城鄉結合部流動人口的具體情況，制定出合理的流動人口管理規范，做到上行下效，增強管理職能部門的權威性和公信力。

(四)充分利用城鄉結合部流動人口管理三項基本政策

我國學術界在制定城鄉結合部流動人口管理政策的研究方面基本達成共識，主要涉及以房管人、以證管人和以業控人三個方面。

“以房管人”是指流動人口進城，不管從事什么樣的工作，都會以住房為落腳點，當地政府掌握了落腳點就可掌握所住流動人口的信息，為其管理與服務提供保證。但為了能讓這一政策達到預期的效果，當地政府相關職能部門必須清楚出租房數量、制定吸引并迫使出租、承租雙方愿意登記信息和配合管理的有效機制。

“以證管人”是指對流動人口進行暫住證登記，但由于我國收容遣送制度的廢除，使得暫住證的管理作用日趨弱化。近年來流動人口呈現“不流動”傾向，特別是在城鄉結合部，這種情況較為普遍。我們可以將暫住證改為贊助卡(第二代身份替代)，規定持卡人從事城鄉結合部社區活動、享受公共服務和尋求援助時，進行刷卡“消費”，這樣就能合理有效地解決了城鄉結合部流動人口登記管理難題。

“以業控人”是指通過產業結構調整和城市規劃，使城鄉結合部的流動人口在地理空間上趨于合理，避免城鄉結合部的基礎設施和環境保護超負荷運轉。城鄉結合部的管理職能部門要重視行業、企業門檻的設置，以便減少低端流動人口，壓縮衛生不達標、沒有登記、沒有質量保證的小販的生存空間;要支持建立合理有序的集市，合理調控流動人口在城鄉結合部社區的聚集［3］。

［1］國家人口計生委.中國流動人口發展報告2012［M］.北京:中國人口出版社，2012.

［2］王鎖俄.充分認識和發揮城鄉結合部在西安經濟發展中的作用［J］.理論導刊，2001(2).

［3］謝寶富.“以房管人”、“以證管人”、“以業控人”——城鄉結合部流動人口管理的三大政策工具［J］.河北學刊，2011(2).

［4］周學馨.從流動人口管理走向流動人口治理——我國政府流動人口管理中行政范式轉型的制度設計［J］.探索，2009(4).