我國電子政務(wù)背景下公眾參與的發(fā)展回顧與前瞻

嚴(yán)圣明

(福建江夏學(xué)院 公共管理學(xué)院，福州350108)

1 緣起:從公眾參與到電子政務(wù)背景下的公眾參與

在目前的文獻(xiàn)中，各學(xué)者由于理論背景與實(shí)踐認(rèn)識的不同，對公眾參與的概念定義不完全相同。有的把公眾推動起來的公共事件型的公眾參與叫做“公民參與”、“政治參與”，如Chdndler＆Plano(1988)認(rèn)為是“政策形成、方案執(zhí)行和行政決策過程中公民的直接涉入”;有的把一些地方政府改革創(chuàng)新引起的公眾參與稱為“基層參與”、“人民參與”，如Glass(1979)認(rèn)為是“提供一個公民參與公共事務(wù)的機(jī)會”;還有一些人認(rèn)為是學(xué)者推動的試點(diǎn)，如Kefington(1969)認(rèn)為是“公民與政策決策者間共同分享政策與提案的形成”。公眾參與在國外的實(shí)踐案例主要有:巴西為首的拉美國家參與式預(yù)算，歐洲的地方鄰里委員會，以及新社團(tuán)主義和社區(qū)發(fā)展。雖然說法多種，實(shí)踐的種類也不同，但所指的參與行動的涵義和意義基本相似:一般是指以社會群眾、社會組織、單位或個人作為主體，在其權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi)有目的的社會行動。

隨著信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅速發(fā)展，電子政務(wù)的開展大大促進(jìn)了公眾參與的發(fā)展。1999年韓國漢城市政府率先開設(shè)了“民愿處理在線公開系統(tǒng)”的電子政府網(wǎng)站。近年來，許多國家政府首腦如美國總統(tǒng)奧巴馬、英國首相卡梅倫和德國總理默克爾等都喜歡通過微博與網(wǎng)民對話。在各國電子政務(wù)發(fā)展的同時，公眾參與也得到了進(jìn)一步的發(fā)展，不少學(xué)者紛紛對電子政務(wù)背景下的公眾參與現(xiàn)象進(jìn)行了研究。阿爾溫·托夫勒在其《預(yù)測與前提》一書中提到信息是和權(quán)力并進(jìn)的，他認(rèn)為:“計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)將增加而不是減少參與政治、經(jīng)濟(jì)、社會方面的決策人數(shù)，……計(jì)算機(jī)可能是自從有投票箱以來實(shí)施政治參與的最有效的工具”［1］。馬克·斯勞卡(Mark Slouka)首次提出“網(wǎng)絡(luò)民主”(Cyber Democracy)的理念。格萊姆·勃朗寧在《電子民主:運(yùn)用因特網(wǎng)改革美國政治》一書中對公眾政治參與進(jìn)行了探討，認(rèn)為“在網(wǎng)絡(luò)社會原本分散的公民個體會因共同的興趣……而迅速發(fā)出群體的聲音……并使他們的聲音被政府或政治家聽到”，從而給民主和代議制打下潛在而又深深的印記［2］。此外，凱文希爾(KevinA.Hill)和約翰林斯(JohnE.Hughes)的《網(wǎng)絡(luò)政治學(xué)》、大衛(wèi)霍爾姆斯(David HolmeS)的《虛擬政治學(xué):電子計(jì)算機(jī)化空間的身份與社區(qū)》以及亞歷山大(C.J.Alexander)和帕爾(L.A.Pal)的《數(shù)字化民主》，都對網(wǎng)絡(luò)政治提出了看法［3］。這些理論闡釋了電子政務(wù)下公眾參與的程序、工具、媒介等問題。

電子政務(wù)背景下的公眾參與，其定義可以從兩個方面表達(dá):①實(shí)行網(wǎng)絡(luò)雙向互動，以增進(jìn)公眾了解公共組織的做法與過程;②實(shí)行政務(wù)在網(wǎng)絡(luò)上的公開，將項(xiàng)目、計(jì)劃、規(guī)劃或政策制定和評估活動中的有關(guān)情況及其含義隨時完整地通報(bào)給公眾。電子政務(wù)背景下的公眾參與跟傳統(tǒng)相比較，有它的優(yōu)勢。一是便捷性。政策的醞釀和討論的過程不斷簡化，從而提高政治參與的有效性［4］。許多發(fā)達(dá)國家之所以把公眾參與作為電子政務(wù)的重點(diǎn)，原因是互聯(lián)網(wǎng)提供了政府與公民溝通創(chuàng)新的新機(jī)會，有利于公眾對政務(wù)參與的需求。互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)縮短了時間、空間和地域的距離，把大國變成了小家，將地球連成了村落，一項(xiàng)國家重大決策的產(chǎn)生，可在互聯(lián)網(wǎng)上討論、調(diào)查，并不再需要決策者們無休止的討論，也不再需要頻繁的網(wǎng)下“民意調(diào)查”。二是豐富性。在電子政務(wù)下，公眾可以通過政府門戶網(wǎng)站取得相關(guān)資訊，也可以在線申請各服務(wù)項(xiàng)目，還可以與政府進(jìn)行互動式電子服務(wù)、參政議政、網(wǎng)上信訪、電子投票等。電子信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在政府治理領(lǐng)域的運(yùn)用，大大地拓展了公眾政治參與的空間，改變了公眾參政環(huán)境，極大地豐富了政治參與的手段和形式，使公眾政治參與的廣度和深度處在不停的延伸當(dāng)中，進(jìn)一步提高了政府的效能。

2 回顧:我國電子政務(wù)背景下公眾參與的發(fā)展

2.1 電子政務(wù)硬件建設(shè)階段(1998年前):公眾參與的零星發(fā)展

1993年之前，電子政務(wù)以“辦公自動化”為主要表現(xiàn)形式。辦公自動化在國外發(fā)展較早，尤其是美國和日本。美國早在1975-1982年，個人計(jì)算機(jī)就開始進(jìn)入辦公室;日本在1979-1982年，引進(jìn)、開發(fā)、使用辦公用的單機(jī)設(shè)備。而我國在80年代末，政府才提出辦公自動化、無紙化辦公，90年代中期，政府才開始購置計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，這一時期實(shí)現(xiàn)了基本的辦公數(shù)據(jù)管理，但辦公室自動化比較偏重電子文件的制作、傳送和貯存，無公眾參與的機(jī)會，與今日的電子政務(wù)有著明顯的區(qū)別。從電子政務(wù)建設(shè)的角度看，政府上網(wǎng)工程是外網(wǎng)建設(shè)，辦公自動化工程是內(nèi)網(wǎng)建設(shè)［5］。政府上網(wǎng)工程當(dāng)中，辦公自動化是其中重要的一環(huán)，有了辦公自動化，政府上網(wǎng)也才有意義，否則政府上網(wǎng)工程就會變成無源之水。因此，這一階段的電子政務(wù)建設(shè)雖然公眾無參與機(jī)會，但卻為將來的公眾參與打下了一定的物質(zhì)、技術(shù)和環(huán)境基礎(chǔ)。

90年代，繼美國提出信息高速公路計(jì)劃之后，世界各地掀起信息高速公路建設(shè)的熱潮。從1993年起，我國開始實(shí)施以“金”字頭為代表的多項(xiàng)信息化重大工程，如金橋、金關(guān)、金卡等“金字工程”，目標(biāo)是建設(shè)中國的“信息準(zhǔn)高速國道”(如表1所示)。在中央的大力倡導(dǎo)下，各地、各部門在推動政府信息化方面也在起步，如北京、上海、廣東和國務(wù)院中與金字號有關(guān)的一些部委等。總體來說，“金字工程”建設(shè)取得了重大的成績，使我們的生活發(fā)生了翻天覆地的變化。但是“金字工程”為首的電子政務(wù)也存在不少弊端，吳敬璉先生認(rèn)為:一是重新建輕整合，二是重硬件輕軟件，三是重管理輕服務(wù)，四是重電子輕政務(wù)［6］。早在1998年，因?qū)Ψ▏澜绫⒖肆诸D緋聞案的報(bào)道，因特網(wǎng)就在發(fā)達(dá)國家確立了第四媒體的地位。而我國1994年才實(shí)現(xiàn)了與Internet的全功能連接，推出第一套網(wǎng)頁;1996年，全國范圍的公用計(jì)算機(jī)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)才開始提供服務(wù)［7］。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心(CNNIC)第二次發(fā)布的《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，1998年中國上網(wǎng)計(jì)算機(jī)數(shù)才54.2萬臺，中國的互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)只有117.5萬，在CN下注冊的域名也才9415個。因此，這個時期我國的政府信息化雖然取得了重要進(jìn)展，但整體水平仍然較低。電子政務(wù)建設(shè)呈現(xiàn)出“自上而下”的管理特征，電子政務(wù)的建設(shè)主要是政府內(nèi)部的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，外部的公眾參與較為缺乏，尚處于電子政務(wù)的初始起步階段。電子政務(wù)中公眾參與方面的案例較少，即使有也僅是個例，如1998年的“印尼排華事件”引起的網(wǎng)絡(luò)公眾參與。

表1 “金字工程”的主要內(nèi)容與意義

2.2 政府上網(wǎng)階段(1999－2006年):基于事務(wù)的公眾參與

在“金”字系統(tǒng)工程取得重大進(jìn)展的同時，1999年起，我國48家部委共同倡議發(fā)起“政府上網(wǎng)工程”，構(gòu)建我國的“電子政府”。此活動得到了各級地方政府部門的積極響應(yīng)，1999年實(shí)現(xiàn)了60%以上的部委和各級政府在163/169上均有站點(diǎn)，2000年達(dá)到了80%以上。從2000年開始，電子政務(wù)每年的投入都保持平均25%的增長率水平，同時，電子政務(wù)建設(shè)和公共管理職能的轉(zhuǎn)變也越來越引起政府和社會公眾的廣泛關(guān)注［8］。在2001年，全國大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府都有1個網(wǎng)站向社會各界發(fā)布信息，部分網(wǎng)站還能提供在線服務(wù)。2003年的“非典事件”讓人們更加意識到電子政務(wù)建設(shè)必須以“政民互動”為起始點(diǎn)。2006年，中央人民政府門戶網(wǎng)站(www.gov.cn)正式開通，標(biāo)志著我國各級政府在國際互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布政務(wù)信息和提供在線服務(wù)的綜合平臺正式建立。同年3月，國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《國家電子政務(wù)總體框架》，為加快我國電子政務(wù)建設(shè)打下了重要基礎(chǔ)。

這一階段，電子政務(wù)工作的重心轉(zhuǎn)為“應(yīng)用”，政府系統(tǒng)鏈接到在線網(wǎng)頁，讓公眾和政府對相關(guān)事務(wù)進(jìn)行電子處理，可以被稱為“基于事務(wù)”的電子政務(wù)。公眾參與的形式主要有市長(省長)信箱、參政議政、網(wǎng)上論壇、網(wǎng)上信訪等。政府和用戶之間的雙向互動可以在網(wǎng)上完成，政府也可以根據(jù)需要，經(jīng)充分的內(nèi)部征求意見或論證，并經(jīng)起草單位法制機(jī)構(gòu)把關(guān)后，再把一些決策通過網(wǎng)上征求公眾的意見，使公眾有機(jī)會參與政府的公共管理和決策等。以省長信箱為例，江蘇省省長信箱當(dāng)時“每月收到500封電子郵件”，山東省2006年1月-8月省長信箱受理總量達(dá)到22075件，是同期省信訪局來信來訪總數(shù)的1-3倍［9］。但電子政務(wù)發(fā)展仍不能很好地滿足公眾的需要，用國際評價指標(biāo)體系來衡量當(dāng)時的電子政務(wù)水平，中國電子政務(wù)程度僅為22.6%［10］。公眾參與仍顯得不足，根據(jù)《中國電子政務(wù)研究報(bào)告(2006年)》顯示，以各項(xiàng)滿分10分計(jì)算，政府網(wǎng)站在“政府信息上網(wǎng)、網(wǎng)站建設(shè)維護(hù)、公共信息服務(wù)”分別得到5.87、4.84、4.56分，在“互動交流平臺、企業(yè)網(wǎng)上辦事、個人網(wǎng)上辦事”僅得2.08、1.56、1.44分，平均得分僅3.31分，遠(yuǎn)低于及格分［11］。此外，公眾參與在客觀上還存在“數(shù)字鴻溝”問題，即東西部地域差距、城鄉(xiāng)差距、人群差距。

2.3 網(wǎng)絡(luò)問政階段(2008年至今):溝通、互動的公眾參與

2008年5月，《中華人民共和國政府信息公開條例》開始實(shí)施，標(biāo)志著中國的電子政務(wù)信息公開，從此進(jìn)入“有法可依”時代。北京、上海、江蘇、浙江等地紛紛推出各自的電子政務(wù)大廳。2008年，在對四川“5·12汶川大地震”抗震救災(zāi)、奧運(yùn)會等事件的報(bào)道中，中國的互聯(lián)網(wǎng)發(fā)揮了重要作用，使得網(wǎng)絡(luò)媒體對公共事務(wù)的影響力進(jìn)入一個新的時代。自從2008年6月胡錦濤總書記做客強(qiáng)國論壇、各級官員問計(jì)于民起，電子政務(wù)的公眾參與得到了前所未有的關(guān)注，尤其是“政務(wù)微博”形式的出現(xiàn)。2008年6月底，我國網(wǎng)民數(shù)量達(dá)到2.53億人，首次超越美國躍居世界第一位。2009年下半年，湖南桃源縣官方微博“桃源網(wǎng)”出爐，成為中國最早開通微博的政府部門。隨后，以“平安肇慶”、“平安北京”為代表的全國各地的公安微博，以及各級黨政領(lǐng)導(dǎo)的微博如雨后春筍般開通。截至2011年底，在新浪網(wǎng)、騰訊網(wǎng)、人民網(wǎng)、新華網(wǎng)4家微博客網(wǎng)站上認(rèn)證的政務(wù)微博客總數(shù)為50561個，其中黨政機(jī)構(gòu)微博客32358個，黨政干部微博客18203個［12］。如今，在政界無論是人大代表還是普通網(wǎng)民，只要是“微民”，都可以“微博問政、微博議政”，公安機(jī)關(guān)在網(wǎng)絡(luò)上開設(shè)了“微博110”，人們可以進(jìn)行“微投訴”，體現(xiàn)微博輿論監(jiān)督的“微動力”日益顯示出強(qiáng)大的力量。

政務(wù)微博促使電子政務(wù)建設(shè)取得了長足的進(jìn)步，日益趨于完善，但相比一些發(fā)達(dá)國家，由于我國電子政務(wù)建設(shè)的起步較晚、發(fā)展不平衡，在公眾政治參與過程中還存在著一些問題和亟待加強(qiáng)的地方。如政務(wù)微博的建立處于無序狀態(tài)，缺乏運(yùn)行機(jī)制，表現(xiàn)在:一是對用戶提出的評論、意見和建議不能及時有效地回復(fù)和解決;二是互動功能不足，沒有充分利用微博的各種交互工具來完成應(yīng)有的功能。此外，公眾參與存在一定的非理性、非法性現(xiàn)象，表現(xiàn)為偏激、謾罵、“人肉搜索”、網(wǎng)絡(luò)暴力甚至發(fā)布虛假信息、誹謗政府等行為。有學(xué)者總結(jié)，現(xiàn)階段電子政務(wù)發(fā)展中公眾參與存在5個缺陷:缺乏主動組織;無監(jiān)督救濟(jì)程序;無決策類等實(shí)質(zhì)性參與欄目;無民意的開發(fā)利用程序;無參與預(yù)警設(shè)計(jì)［13］。

3 前瞻:電子政務(wù)背景下公眾參與路徑選擇

總結(jié)電子政務(wù)背景下的公眾參與，可以發(fā)現(xiàn)它是一個不斷演進(jìn)的過程。隨著信息技術(shù)在公眾中的應(yīng)用越來越普及，公眾參與由無到有、由少到多，力度在不斷加大，但也發(fā)現(xiàn)存在以下問題:

(1)我國電子政務(wù)背景下公眾參與發(fā)展相對滯后于信息技術(shù)的發(fā)展。美國、日本早在70-80年代就開始了辦公自動化，我國在80年代末政府才提出辦公自動化、無紙化辦公。在發(fā)達(dá)國家，早在1998年因特網(wǎng)就被確立了第四媒體的地位，而我國1996年底公眾多媒體通信網(wǎng)才全面啟動，部分站點(diǎn)才正式開通。2005年，Web2.0概念的出現(xiàn)催生出了一系列社會化的新事物，比如Blog、RSS、WIKI、SNS，而我國2010年才進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)微博問政時期。

(2)我國電子政務(wù)中對公眾參與的回應(yīng)力度不夠。電子政務(wù)中對管理的重視多于對參與的重視。在電子政務(wù)基礎(chǔ)硬件建設(shè)階段，公眾參與基本缺乏;在“政府上網(wǎng)”階段，公眾參與僅限于在線事務(wù)的處理;在“網(wǎng)絡(luò)問政”時期，公眾參與也是個別政府、個別政府官員的行為，缺乏頂層設(shè)計(jì)。而在加拿大每個月有400萬人瀏覽政府網(wǎng)站，每天有600萬Email與政府溝通。

隨著互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用以及網(wǎng)民人數(shù)的急劇增加，電子網(wǎng)絡(luò)中的公眾參與已成為公民參與的一種重要途徑，也成為政府傾聽民意的一個重要渠道，今后發(fā)揮的作用會越來越大。電子政務(wù)下公眾參與的路徑選擇應(yīng)特別重視以下幾個方面問題:

(1)需要政府更加開放。當(dāng)今電子政務(wù)下的公眾參與事實(shí)上體現(xiàn)為3個層面:政府信息的公開、第三方組織的參與、公民個人的參與。電子政務(wù)建設(shè)中，公民的參與必不可少，公眾參與的關(guān)鍵是政府如何妥善解決民眾最關(guān)心、最現(xiàn)實(shí)、最直接的需求，并建立起相應(yīng)的對接制度。首先，需要政府信息不斷公開，否則公眾參與無從談起;其次，允許中介組織、民間組織等第三方組織的參與;再次，鼓勵公民個人的公眾參與。

(2)需要政府有序推進(jìn)民主。隨著電子技術(shù)不斷演變，需要政府持續(xù)關(guān)注、有序推進(jìn)民主。網(wǎng)絡(luò)只是手段，民主才是目的。現(xiàn)實(shí)中制度內(nèi)的參與渠道供應(yīng)不足促使部分公民采取了網(wǎng)絡(luò)無序化的政治參與方式。在公眾參與上，一方面要強(qiáng)調(diào)公眾政治參與的正面作用，另一方面也要看到信息技術(shù)只是手段，具有雙刃性，其本身并不能促進(jìn)政治民主的發(fā)展和完善，關(guān)鍵是如何引導(dǎo)正確應(yīng)用，尤其是在“微”時代，更要關(guān)注技術(shù)給社會政治穩(wěn)定帶來的影響。埃及、突尼斯等中東地區(qū)動蕩事件的發(fā)生，事實(shí)上與“微”時代下公眾參與無序的結(jié)果有關(guān)。因此，電子政務(wù)背景下的公眾參與需要與政府政治改革結(jié)合起來，有序地推進(jìn)民主進(jìn)程的發(fā)展。

(3)需要政府加大回應(yīng)力度。電子政務(wù)的發(fā)展，政府的治理需日漸開放，尤其要加大對公眾參與的回應(yīng)力度。從實(shí)踐看，我國管理體制問題比較突出，嚴(yán)重影響到電子政務(wù)效益的發(fā)揮。目前電子政務(wù)總體上屬于“G2C”模式，而鮮見“C2G”(公眾參與)模式，在網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展浪潮下，政府需要主動地回應(yīng)公眾的需求。以往政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的多次改革，基本上都是改革者單方面意愿的表現(xiàn)，存在著公眾參與不夠、開放性不足等問題。如果被改革者不能參加，他們不僅會失去積極性，而且可能會帶來阻力。要想得到被改革者的參與和配合，最好的方法就是吸納他們的觀點(diǎn)，或者至少讓他們參與該計(jì)劃，表達(dá)自己的意見，監(jiān)督政府的工作。不通過互動，很難開發(fā)出緊貼公眾的服務(wù)需求，因此需要電子政務(wù)流程的不斷規(guī)范和優(yōu)化，加大對公眾參與的回應(yīng)力度。

［1］托夫勒.托夫勒著作選［M］.沈陽:遼寧科學(xué)技術(shù)出版社，1984:304.

［2］Graeme Browning.Electronic democracy:using the Internet to influence American politics［M］.Medford:Information Today，Inc.，2002:135.

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［11］政務(wù)微博客發(fā)展報(bào)告［EB/OL］.［2012-10-08］.http://www.sina.com.cn.

［12］政務(wù)微博在多方面顯積極作用，專家稱應(yīng)冷靜看待［EB/OL］.［2012-10-08］.http://media.people.com.cn/GB/40606/17152301.html.

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