地方“機場修建熱”的政經邏輯

李克誠

“江蘇9個機場7家虧損”，“地方政府為給機場‘輸血，甚至出文件強迫下屬單位包機出國”……今年年初，隨著媒體的曝光，“中小機場虧損”再次成為輿論的焦點。其實，不僅在江蘇，在全國范圍內，中小機場虧損已成為“公開的秘密”。

據中國民航局披露的數據顯示，我國現有182個民用機場中，有135家（約占74%）機場處于虧損。令外界不解的是，在此背景下，各地對修建機場的熱情卻有增無減、快馬揚鞭—“十二五”期間，我國將新建機場70個、改擴建101個—這幾乎是過去10年的總和。從地域分布上看，新一波“機場熱”正從東部沿海發達地區波及、擴展到中西部地區。

地方政府如此鐘情機場項目，背后隱藏著什么邏輯？

機場虧損難掩投資熱

中國民用航空局“掌門人”李家祥也許是最能感受到這股“機場修建熱”的人士之一。2010年，先后有29個省（區市）的53位省級領導前往中國民航局洽談合作事宜。據李披露，僅3月8日那一天，就有10個省份的省領導拜會民航局，“我們打開所有的辦公室進行接待”。

不過，在民航局“賓客盈門”盛況的背后，則難掩各地機場紛紛虧損的尷尬。李家祥披露，近年來我國機場每年虧損數約為20億元，平均每座機場虧1500萬～1600萬元。這些虧損的機場，需要依靠政府的持續補貼才能維持運營。

不僅如此，據政府部門人士向《南風窗》記者介紹，為了維持航線的運行，地方政府還會新開航線航班給予航空公司補貼，這也是各地通行做法。以江蘇為例，省里每年撥出8000萬元“國際航線培育專項資金”支持南京祿口國際機場，各地級市政府也紛紛效仿：最近3年常州市每年拿出5000萬元對航線航班實行保底補貼，連云港、南通、鹽城、徐州等地每年給予的航線補貼也均在2500萬～3300萬元左右。

據中國民航大學航空服務研究所所長李曉津的研究，在我國，一個機場要保證100萬左右的年客運量才能實現盈虧平衡。而這幾年新上馬的機場多屬于年吞吐量在20萬左右的小型機場，這也意味著，這些蜂擁上馬的項目，將會繼續步已有機場“連年虧損”的后塵。

那么，地方政府為何明知可能會虧損，仍愿意投資修建機場呢？對此，李家祥多次在不同場合給予回應，他認為，“絕不能簡單地從經濟效益上考慮中小機場建設投資、運營虧損等問題，而要從當地經濟社會發展角度來看待中小機場的綜合效用。”交通運輸專家、北京航空航天大學經管學院教授張寧在接受《南風窗》記者采訪時也表示，在分析和評估機場的價值時，絕不應把機場僅僅簡單地看成一個普通的盈利的企業、單獨考量其財務成本。他說，事實上，機場作為重要的公共基礎設施，對地區發展的帶動往往是綜合性的。

最常被業內人士引證的論據是：按照國際權威機構測算，民航投入和產出比率是1︰8。國際機場協會（ACI）研究認為，機場每百萬旅客吞吐量，可以產生經濟效益總和1.3億美元，相關就業崗位2500個。

最近兩三年，中國民航局局長李家祥每年都受邀前往中央黨校，為多個省部級、司局級等中高級領導干部班講授“發揮民航業的戰略作用”，向地方大員們“灌輸”民航業如何促進地方經濟發展的理念。據介紹，一座支線機場的跑道約3公里、投資額三五億元，相當于3公里高鐵的投資。“一條3公里的高速鐵路，對一個地方的發展來說，它的作用極其有限。但一條3公里的飛機跑道，卻能把這個地區與整個世界聯系起來。”李家祥形象地說，“過去，人們常常講，‘要致富先修路！現在則是，‘要開放修機場，要想強上民航！”

目前，已有多個省份明確提出要把民航業作為新型戰略支撐產業來打造，宣稱要建設“民航大省”，并紛紛加快對機場的投資布局。

湖南稱，“十二五”期間，將完成邵東等4個機場建設，到2020年該省的機場將達到12個，“屆時將成為中南地區機場數量最多的省”。四川規劃，未來10年該省民用機場總數將達到17個。內蒙古也提出，“十二五”期間，將新增5個支線機場、7個通勤機場，到2015年末，全區的民航機場將達到20個……

地方經濟的“經濟賬”與“政治賬”

我國2003年機場屬地化改革后，機場的所有權和建設的決策權從民航局轉移到了地方政府。各地投資建設機場的積極性被調動起來。

特別是，最近幾年，為應對國際金融危機，中央和地方政府加大了對基礎設施建設項目的投資力度。中央也開始從戰略層面重視并推動民用機場建設，2012年《國務院關于促進民航業發展的若干意見》提出，要“加大”機場建設力度，“適度超前”。這也是最新一波“機場修建熱”的背景所在。

而修建機場、開通航線對地方政府的好處也顯現出來。江蘇淮安機場自2010年通航以來，政府每年給予機場虧損的補貼約在1000萬元左右，但據淮安市提供的資料，2010年淮安機場建成的當年，淮安招商引資的實際到賬就突破了10億美元。目前，在淮安落戶的臺資企業已達到850家，這也使身處內陸地區的淮安成為繼深圳、東莞、蘇州之后全國第四大臺資聚集區。

江蘇鹽城，也成為利用機場和航線資源拉動區域經濟發展的典型。2003年，韓國現代起亞集團決定在鹽城投資建設“汽車城”，條件之一就是必須開通鹽城至韓國的航班。鹽城市政府財政補貼3000萬元開通了鹽城—首爾國際臨時包機航班。爾后，“汽車城”項目以及600多家與之配套的相關韓資企業也紛紛落戶鹽城。“政府每年補貼在航線和經營上的經費是3300萬，但企業每年繳給政府的稅收就是30多億，一本百利。”李家祥多次公開肯定鹽城機場。

修建機場，不僅有助于提升城市形象、招商引資、發展地方經濟，還是增加地方固定資產投資、GDP的“法寶”。這些都影響到地方主要領導人的政績和晉升。這也是地方領導“偏愛”建機場的另一原因。

在當前的政治語境中，通過經濟競賽來獲取政治提拔是地方政府官員晉升的主要途徑。而政治權力的金字塔結構決定了只有有限數目的官員可以獲得提升，這也意味著，同層級的地方政府主要官員之間，都處于一種政治晉升博弈中。因此，追求自身政績（GDP）的最大化，就成為不少地方主要官員不得不考量的“政治賬”。特別是最近幾年，在“穩增長”的大背景下，機場等大項目的投資建設，可用來抵消出口下滑和房地產調控對地方GDP增長的影響，因此，上馬機場等大項目，成為不少地方政府秘而不宣的操作“策略”。

“超前”建設的隱憂

盡管《國務院關于促進民航業發展的若干意見》提出，機場規劃建設既要“適度超前”，又要“量力而行”。但由于“適度超前”在操作層面缺乏清晰的界限，外界擔心，某些地方政府很可能會打著“適度超前”的旗號而行“過度超前”之實，或者盲目上馬機場項目，或者過于“超前”建設。

這已有前車之鑒。1992年，南方某市斥資40億元建設國際機場時，曾“大手筆”將該機場設計規劃成年旅客吞吐量為1200萬人次的大型機場。然而，該機場通航12年后，客運量才首次突破100萬。去年，該機場旅客吞吐量迎來了歷史上最好的成績—209萬人次，也僅相當于當初設計載客負荷的1/6。外界看來，該機場之所以常年陷入虧損，與其最初設計“過于超前”以及該地區過于密集、過度競爭的機場布局相關。

如今，相似的一幕仍在上演。以京津冀地區為例，按照發展規劃，在未來，該地區21.61萬平方公里的狹小空間內將存在11個機場，其中河北省內就有9個，上述任何兩個機場之間幾乎均在1.5～2小時車程內。在南北狹長的河北的東西兩側，又分布著太原機場和濟南機場等多個機場。如此眾多的機場布局在如此狹小的空間里，在外界看來，不免有重復建設之虞，也加劇了該地區機場間的過度競爭。而其帶來的消極后果，或許需要在未來多年后才能得以充分暴露和顯現。

就拿目前占據全國客運市場份額最大、經濟效益看起來最好的三大機場（北京首都、上海浦東、廣州白云）來說，其沉重的財務負擔已非外界所能想象。中國民航管理干部學院機場管理研究所所長譚惠卓向本刊記者介紹，三大機場的累計投資額均已超過400億元，近10年的投資中有40%靠銀行貸款，每年僅還本付息的資本成本高達20多億元。三大機場“除了在短暫的投資間歇期可能有較好的經濟效益之外，長期不可能產生良好經濟效益”。

對于那些熱衷于上馬機場項目的地方政府而言，這也許是一個最為清醒的警示信號。