執行難，數字背后有玄機

葉竹盛

在今年全國“兩會”上，最高人民法院工作報告透露，2012年全國法院共受理執行案件1219.6萬件，執結1203.9萬件，執結率接近100%。從數字來看，長期受到詬病的法院判決“執行難”問題似乎已經得到很好解決。但是報告中又將破解“執行難”問題作為今年法院工作的重點事項之一，因為“一些地方存在的訴訟難、執行難問題尚未從根本上得到有效解決”。

原湖南省委書記周強接任最高院院長之后，于今年3月22日表示，將著力研究解決訴訟難、執行難、涉訴信訪化解難等突出問題。自1999年中央發文轉發《中共最高人民法院黨組關于解決人民法院“執行難”問題的報告》起，10多年來，“執行難”一直成為決策層和公眾最為關注的司法頑癥之一。

那么，“執行難”的現狀如何？還存在哪些“尚未從根本上得到有效解決”的難題呢？

數字的玄機

近日，在重慶某郊縣執業的田律師遇到了一個難題，她到所在地法院提交執行申請時，被告知每月21日是執行立案日，并且每月有固定的立案指標數。田律師覺得很納悶，申請強制執行是《民事訴訟法》賦予當事人的權利，法院沒理由以指定立案日期和設定指標的方式限制這項權利的實現。田律師告訴《南風窗》記者，這還是她首次遇到類似情況，她分析，法院之所以這么做，應該是受到考核指標的壓力，擔心完不成任務。

像法院其他工作一樣，執行也受到各項指標的限制。《最高人民法院關于開展案件質量評估工作的指導意見》所設定的33項指標中，與執行有關的包括“平均執行時間指數”、“實際執行率”、“執行標的到位率”等。不同地方的法院還可能增設其他指標，例如湖南省高院2008年制定的《全省法院執行工作考評辦法》中就增設了“執行和解并履行率”、“執行申訴上訪率”、“執行行為被撤銷改正率”等指標。王勝俊在最高院報告中提到的“執結率”全稱是“執行案件結案率”，包括了申請人撤回執行申請、找不到可執行財產而終結執行的情況，僅從該項指標來看，全國范圍內，“執結率”都普遍高達90%。

廣東省某沿海城市某區法院執行局王法官向《南風窗》記者透露了這一數字背后的玄機，“執行的實際效果如何，不能只看執結率，要看實際執行率和執行標的到位率。”根據最高院2012年的數據，后兩項指標分別為77.83%和76.3%。據王法官介紹，“他所在法院的報表上，這兩項指標的確差別不大，但實際上肯定相差很大。”他所在執行局的“執結率”高達90%，但“實際執行率”只有60%左右，“執行標的到位率”更低，只有30%到40%，“有些案件只執行回來很小一部分，但也算成是實際執行了”。

據他解釋，用通俗的話講，所謂“實際執行率”是指那些“多多少少執行回來一部分”的案件比率；而假如有10個案子，總判決被告賠償原告1000萬，但只執行回來400萬，那么“執行標的到位率”就只有40%，這肯定要比“實際執行率”低，“只有這個指標才是最實在的，但是為了應付考核，只能報高一些”。2011年，河北高院執行局副局長呂建國也向媒體透露，法院統計的案件“實際執行率”只占“執結率”的2/3。根據陜西省高院發布的數據，2011年全省法院“實際執行率”為76.35%，但“標的到位率”只有57.42%。

2010年，時任最高院執行局局長的俞靈雨曾向媒體介紹說，中國的民商事案件中，被告人自動履行判決的比例越來越低，到2010年已有60%左右的案件在判決后申請強制執行。《南風窗》記者向幾個基層法院的執行局法官求證，目前這個比例大概符合現實。若按“實際執行率”70%計算，則意味著中國法院的民商事判決中，有18%左右徹底淪為“司法白條”；若按“標的到位率”50%計算，則意味著司法判決標的中的30%無法兌現。大量的判決無法執行，這一事實無疑會極大損害司法權威。

孱弱的司法權威

“有些人的確沒有能力賠償，這是客觀情況，但更多的情況是，根本找不到被執行人，或者是財產被轉移了，主要是因為法院沒辦法及時有效進行查證工作。”廣東省另外一個地級市的李法官這樣告訴《南風窗》記者。

有網友近日就遭遇了法院沒有及時執行導致財產被轉移的情況，其憤憤不平地指責法院執行局不作為，“很多時候，明明敗訴一方還有財產，執行局卻裝作看不到”。但受訪法官卻覺得很冤。其實法院并不缺乏積極完成執行任務的動力。據李法官介紹，收取執行費用是法院收入的一大來源，“每年執行賬戶上有幾億元，按一定比例收取費用，對法院來說很可觀，再加上指標的壓力，如果能執行的，我們肯定會努力”。造成執行效率低下的重要原因來自法院外部。

許多案件涉及異地執行問題，這無疑為執行工作增加了難度。“我們有委托執行制度，可以委托當地法院執行，但是大家工作量都很大，自己的指標都完不成，因此委托執行的效果很差。”王法官告訴記者。當他得知國務院已經提出時間表，要在近年建立全國統一的不動產登記制度和個人征信系統，非常高興，“應該可以解決很多問題了，在當地就查詢全國的情況”。

但實際上，即使是當地執行的案件，法院權威的缺失也造成了諸多實際的困難。“要找到可執行的財產需要車管所、工商局、國土局、房管部門的協助，但是協助執行并不是他們的重點工作，不在他們考核的指標內，有時候我們將文件發過去，要求協助查詢，要很久才有回饋。”執行是要求效率的工作，對于其他政府部門的拖延，王法官覺得很無奈，“沒辦法，我們法院的權威不夠，查詢一下是很簡單的工作，但是他們不配合我們也沒辦法”。

“銀行也是一樣，有時候為了查一個案子，我們得一個銀行一個銀行地跑，有時候排隊都得很久。”李法官面對自己手頭每年400多件執行案子，感覺時間的確不夠用，“都消耗在排隊和等待上了”。2010年，在最高院的推動下，人民銀行同意法院可以統一查詢被執行企業和個人的銀行賬號。據《南風窗》記者了解，廣東省內深圳和佛山兩地已經建立這項機制，但在王法官和李法官所在地尚未實現。

法院在政府部門和企事業單位面前權威不足的另外一個體現是，一些國有企業和黨政機關成為了執行的“硬骨頭”。2012年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發了《關于做好黨政機關執行人民法院生效判決和裁定工作的若干意見》，要求“著力解決黨政機關經商辦企業拖欠債務案件的歷史舊賬”。根據王法官的統計，他所在法院歷年積壓下來的“執行難”案件中，有3000多件的執行對象是國有企業和黨政機關，占所有積壓案件的10%左右，在清理過程中，他所在法院最終只上報了100多件，“主要是擔心報多了壓力太大，執行不完”。

為防止政府部門出于部門利益和地方保護而影響執行工作，佛山市曾于2011年出臺措施，規定“協助執行部門不能對法院生效文書進行實體審查”，“不得制定與法律相悖、給人民法院執行設置障礙的規定或文件”。但現實中，法院似乎仍難以克服部門利益和地方保護主義。據王法官透露，一些涉黨政機關的執行案件之所以得以順利清理，是因為國務院設立了專門資金代為償付。

被困住的手腳

“現在媒體上揭露暴力執法的新聞很多，有時候就是登一張照片，看到法警制服了被執行人，就以為是我們在暴力執法，實際上他們沒有看到被執行人暴力抗法的行為。”李法官無奈地告訴《南風窗》記者，“我們也怕被指責，所以遇到被執行人抗法的時候，就只好走開了。”

按照我國法律規定，被執行人拒絕執行法院判決的，可能被拘留15天，情節嚴重的，還可能被判處拒絕履行法院判決裁決罪。但在實踐中，拒絕執行的當事人被拘留的情況并不多，被判刑的更少。杭州市余杭區法官王孟分析，在實務中要追究被執行人刑事責任將涉及大量證據收集和訴訟工作，在案多人少的情況下，執行辦案人員只能將精力放在更容易執行的案件上，遇到抗法的情況，有時只能以執行終結處理。

在征信系統不完善的情況下，王法官認為法院現有措施的威懾力嚴重不足，“一些精明的被執行人也不怕15天的拘留，關幾天就出來了，但是賬就賴掉了，對他們來說很劃算”。他所在法院去年6000多件執行案件，只拘留了30多個人，但拘留了賬還是追不回來。

另外，法院執行局也有“維穩”的壓力，特別是涉及勞動群體案件之時，“一個案子就涉及一兩百人被欠薪的，但是企業出于各種原因沒辦法執行，有時候是政府撥錢把問題解決了”。王法官分析，雖然政府出面有助于解決糾紛，但是長期下去，一些企業更容易抵制法院的強制執行，總想著依靠政府。

法院強制執行的手腳被捆住的另外一個不利后果是，可能形成一條圍繞著執行司法判決的灰色利益鏈條。曾有媒體報道，一些收賬公司常年蹲守在法院門口，收攬生意，以非常手段替當事人“解決問題”。此外，拿到判決書卻無法執行，以致當事人當街叫賣判決書的新聞也常見報端。“非常手段”已經成了一些當事人更信賴的執行辦法，李法官告訴《南風窗》記者，他曾問過一個當事人，是否需要事先申請保全被告人的財產，以免判決生效后財產被轉移，結果對方說，“不用了，將來找收賬公司幫我收。”

目前大部分法院并未設專門的執行員，而是由其他審判庭輪崗到執行局的法官負責執行。平時在審判臺上主持審理的法官要走進現場強制執行，許多法官覺得很不適應，王法官就坦承：“還是有情緒的，工作性質完全不一樣，法庭上可以穿著法袍，還有點威嚴感，到現場去都是穿便衣，人家就不相信你。”湖南省高院副院長石時態曾撰文分析不同執行人員的執行效果差異，他發現若由執行局文職人員單獨執行，暴力抗法和傷亡人數比例都較高。2007到2009年間，湖南省1194起暴力抗拒執行事件中，執行局獨立執行的占35.93%，司法警察獨立執行的占13.57%。執行人員傷亡總數411人中，47.2%發生在執行局單獨執行的情形中，7.54%發生在司法警察單獨執行的情況中。目前湖南省一些法院正在試驗建立獨立的司法警察局或執行警務局。

1999年直指“執行難”的中央文件下發10年后，最高院發布了《關于進一步加強和規范執行工作的若干意見》，提出“執行難問題并未從根本上得到解決，執行工作規范化水平仍需進一步提高，執行的力度和時效性有待進一步加強”。此后相繼出臺了《關于執行權合理配置和科學運行的若干意見》、《關于依法制裁規避執行行為的若干意見》等文件，并在廣東和廣西兩地設立試點，建立全省統一的執行指揮中心。但愿這些旨在解決“執行難”的種種文件和措施本身不會遭遇另一種“執行難”。