南海：“自治”的城鎮化

燎原

7月10日的午后，《南風窗》記者來到北約村。

這是廣東省佛山市南海區桂城街道的一個“村莊”，但早已不是傳統意義上的“村莊”了。村里的入口和出口，都有保安把守，儼然就是一個都市的小區。

在北約村里，主要是些3～5層的獨棟房屋。村里每個路口，都有很多雙“天眼”在盯梢。一些穿著廠服、騎著自行車的人，手拎著一把青菜和一點豬肉，行色匆匆。他們都有一個共同的身份—外來工。租住在這里的，有來自四川、廣西等地的打工者。趁著下班，他們買點肉菜給自己開個小灶。

和這幫忙碌的外來工相比，北約老年活動中心是另一番景象：當地一些上年紀的村民，飯后穿著拖鞋，光著膀子，搖著扇子，陸續來到這里下下象棋、玩玩麻將。有的手里還提著鳥籠，在活動中心門前樹下，一端詳就是半天，并學著籠中跳躍的小鳥“唧喳”叫著。

時光如果退回到30年前，這時，他們都還在地里扶著犁耙，跟在黃牛背后，一路吆喝著。

變化如此迅速。經濟上，南海曾被喻為廣東四小虎之一。其常住人口260萬，2012年地區生產總值近2000億，居民儲蓄存款1700多億。這里，農業漸趨消逝，工商業成了城市經濟的絕對主體。

這是中國在工業化、城鎮化中的一個典型。而從3年前開始，南海開始了新一輪的城鎮化變革。在今天，當新型城鎮化成為高層破解發展難題的一個戰略思路時，南海的探索，提供了一個借鑒性的樣本。

變 遷

從城市建筑形態以及公共服務的提供上，南海無疑在外表上實現了城鎮化。以至于，即使到南海那些還叫××村的區域走走，也看不到莊稼，聞不到蟲鳴鳥叫。30年，原有村莊的體態，已發生深刻變化，尋不到昔日的任何影子。

變化始于上世紀70年代末的改革開放。地處珠江三角洲腹地的南海，迎來了香港等地企業老板，他們在那片農田上徹起廠房，并發動了機器。陶瓷、內衣、玩具、五金等產業，陸續從這里開始介入了全球產業鏈的競爭。

隨后，來自全國的農民和當地的農民一道，入廠打工。此后的南海，和當下內地呈現的場景十分相似：農田開始被拋荒。農民一年到頭辛辛苦苦，扣除化肥、農藥以及繳納公糧后，所剩無幾，村民從事農業的積極性大打折扣。

隨著工商企業進駐增多，亟需大量的土地。村委決定將單家獨戶拋荒的土地集中起來出租給企業老板，收取租金。此后，農民耕田逐漸轉為了“耕樓”。

盡管當時一畝地出租大概就四五百元，但不需從事農耕，即可享受到比農耕時更好的收入，村民對此十分樂意。此外，解放了的勞動力又可以到工廠上班或做點小買賣。嘗到“耕樓”甜頭的農民，大規模將土地交村集體統一打理。直到1995年3月，南海農民已基本將各自手中的土地，都集中到了村、組，以參加土地股份合作社改革，年終享受出租土地帶來的紅利。

南海的新型城鎮化，需要以集體土地為重心，并在集體土地上確立起來。可以肯定的是，集體土地如果繼續分散在各小組，將無法很好地集約用地、規模用地。

毗鄰廣州的南海，在30多年高速發展后，土地增值已是幾十倍，甚至更高。以平洲玉器市場為例，鋪位的租金最高能達到每平方米1200元，而當年一畝地租金才幾百元錢。

整個南海，2012年集體經濟組織經營性資產達306億元，村組兩級可支配收入近51億，其中54個村賬戶上可支配收入超千萬。當社會的整體財富積累已是天量時，分蛋糕在很多時候，成了一件相當棘手的事情。

這以后，很多群體開始爭著回流農村。這包括當初，一些出去讀書、當兵、農轉非或出嫁女等群體，他們爭著要把戶口遷回，以分享集體經濟的紅利。但一直守在村莊的村民，擔心分紅因此變少，則堅持堵住入口。持久的博弈，在龐大的利益面前，曠日持久地展開了，這引發大量的上訪，政府部門為此疲于奔命。

南海區可享受分紅的入股村民有76萬人，被排擠在入股村民之外的爭議群體，有數萬人之多。很多人通過上訪、打官司討分紅，但即使通過法院判決并強制執行，結果仍無法落實，甚至出現不服法院判決，居委會帶領村民上訪的情況。

此時，在村居落戶的外來群體看到了原住民享受龐大的集體經濟和福利后，也爭取共享分紅。2010年新修訂的《村民委員會自治法》中規定，凡在當地居住滿一年的外來人口，均可參加當地的選舉。南海方面擔心，相對于80多萬人的本地農村居民，100多萬的外來居民存在著通過村民自治分享集體經濟收益的可能。如此一來，新一輪的利益紛爭和群體沖突，將因產權不清而加劇。

困境

南海集體經濟為何如此龐大？很重要的一個原因是：20多年前，廣東實施了有別于全國其他地方的“留用地政策”：征地時，沒有一次性地全部將集體土地轉為國有土地，而是以15%至30%的留用地，留給村組集體發展。

但這些留用地歸行政村所有，還是歸村民小組所有，或彼此如何分配等問題都沒有明晰。這使行政村的經聯社和村民小組的經濟社間，時常鬧矛盾。復雜利益格局下，無論鎮級政府還是區級政府，都難以插手集體土地。集體土地的資源，一直被壟斷在村、組兩級經濟組織。

幾乎沒人懷疑，新型城鎮化的實現需要以土地作為支撐。在推動新型城鎮化過程中，如果南海區政府沒有足以掌控的土地資源，想要實現建筑形態和產業的高端化，根本不可能。

從過去30年的情況看，今天的南海，整體土地開發強度已超50%，其中，集體建設用地占全部建設用地70%以上，大部分工商業都是建在農村集體土地上。

當下，國家對國有土地用地指標掐得很緊，南海未來的發展，還得依靠農村集體土地。佛山市委常委、南海區委書記鄧偉根不只一次告誡村干部：“不要再打用地指標的主意”，因為“指標沒有！有也不給你們”。鄧偉根希望，村居能利用“三舊改造”的機會，騰挪或盤活現有的土地存量。

這也是沒有辦法的辦法。鄧偉根給《南風窗》記者舉了一個例子說，一汽大眾在南海的項目需要1萬畝地，這令他非常頭疼。“我幾乎把所有的用地指標都集中在一塊，結果只湊了9000多畝。”

可以想見，未來，繼續依托國有土地來發展的路子，將越走越窄。鄧偉根認為，“集體土地做得好，釋放出來的能量，完全可以讓南海再次喝到頭啖湯。”

南海區城鄉統籌辦公室副主任劉錦枌也對《南風窗》記者坦言，南海的新型城鎮化，需要以集體土地為重心，并在集體土地上確立起來。否則，就是一句空話。

問題是，要介入農村集體土地，絕非易事。南海區桂城街道的平東社區，下有11個村民小組，目前，90%以上的土地已集中到了行政村層面。不過，集中過程來之不易。平東社區黨委書記羅錦華坦言，這是前幾任書記花了10多年才上收的，當時村委主要通過強制手段對小組的土地進行返租。羅錦華說，不過，現在要像當時那樣強制整合，幾乎不可能，因為涉及的利益已太大。

可以肯定的是，集體土地如果繼續分散在各小組，將無法很好地集約用地、規模用地。在產業發展上，各小組各自為政，分散的集體土地注定在招商引資、產業提升方面遇到瓶頸。

這種背景下，南海主政者想在更高層次上布局城市規劃建設或產業發展，就難有作為了。新型城鎮化破局，需要一個切入口。

破題

一些尋找切入口的嘗試在南海開始了。

南海區政府及下屬鎮街，對一些村組的集體土地進行返租，以達到跨村區整合土地資源的目的。在一些租期未到、需要提前解約的廠區，鎮、區財政斥資補貼村里。

比如南海要在夏北打造金融服務區，需要原先一些低效的企業廠房退出，在重新改造、建設的空檔期，原有物業本沒有租金收的，但鎮、區政府還是給社區經濟組織補上這一塊，避免因村民利益受損而影響土地的新利用。

如果鎮、區不這么干，顯然啃不下這些地塊，也就無法完成產業高端化的整合。對有股的村民而言，不管其集體土地或物業是誰在租賃，只要保證租金穩定、分紅不因此受到影響，也便不再追究了。

鎮、區政府這么干，是想通過掌握土地資源，讓城市的規劃、建設和產業的發展布局找到落地的平臺。當然，長遠來看，投出去的這些錢，會隨著高端企業的進駐，規模產業的形成和發展，最終以稅收等形式收回。

但返租的成本也不小，而且涉及違約等賠償。另外，是否和原先企業解約，村組也有自己的主動權。所以，政府要在現有農村集體土地制度沒改變的情況下，盡量去破除阻礙農村發展的管理體制和利益掣肘。

鄧偉根認為，解決多元化利益訴求的辦法，還得靠自治。但傳統的基層治理模式，一個重要特點是政經混合：村黨支部書記兼任村委會主任、經聯社社長。這樣，“一把手”權力過大，又缺乏有效的制約和監督機制，易產生貪腐。

在農村，分紅是最為敏感的環節。政經混合的治理模式，一個直接的后果是，一旦出現村干部卷款潛逃等異動，就會使基層黨組織陷入癱瘓狀態，導致基層經濟組織綁架基層黨組織和自治組織，在這種情況下，要建高水平的城鎮化是不可能的。

2010年，為讓基層真正自治，南海開啟了以“政經分離”為核心的農村體制綜合改革。至此，圍繞著農村集體土地，一系列具有顛覆性的社會改革在南海悄悄進行。

過去政經混合的體制下，集體土地衍生出的龐大集體經濟利益，除用于治安、市政環衛等開支外，其余的主要用于村民分紅，而不是通過投資以獲得持續滾動的發展。夏北社區委員會主任劉澤敏說，除了分紅，村民對修路、建健身公園等公共設施毫無興趣。

這顯然和城鎮化的方向不相符，最終的結果將使南海呈現出“城不城，鄉不鄉”、“半城半鄉”的面貌。這些都和經濟排名全國百強縣前十的南海的身份不符。長遠看，環境沒提升，配套沒完善，最終也影響到集體經濟的發展。

單靠農民的力量，難以完成高質量的城鎮化。南海區政府由此著力培育和幫助村民自治。

政經分離的實踐在南海224個村全面鋪開后，村（居）黨委書記不再兼任村（居）委會主任和經聯社社長，黨委書記主要充當領導、支持或指導監督的角色；村（居）委會主要從事社區服務，培育社工和社會組織；經濟組織從黨組織和自治組織中分離出來，并在黨組織和社員股東的監督下，獨立開展集體經濟事務的管理工作。

南海的76萬入股村民，是非常容易引發矛盾和沖突的群體。對政府而言，政經分離的重要意義在于，將涉及分紅的經濟組織獨立出去的同時，也將矛盾給劃出去，這為下一步的解決提供了可能。劃出后，即使發生利益糾紛，黨組織、自治組織也不至于因被卷入其中，導致基層組織無法正常運轉。

很大程度上，這些設計代表了經濟發達地區對基層治理困境的探索。鄧偉根說，他在做的，就是在構建南海的自治格局，“這是一篇很大的文章，故事才剛剛開始”。

南海1073平方公里的區域內，包括土地在內的集體資產規模上千億，一旦制度關系理順了，它所能激發的城鎮化動力、取得的成就，將一點也不會遜色于過去的30年。