淺析新農村建設中的公共產品供給問題

李輝

“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”是社會主義新農村建設的總方針與總思路。生產發展是農村經濟發展的動力，生活富裕就是村民的生活水平、生活質量要有提高和改善，鄉風文明是農村精神文明建設的問題，包含了文化、風俗、治安等問題，村容整潔就是鄉村面貌、鄉村環境有所改善，管理民主是農村基層民主的發展。

農村的公共產品供給狀況如教育、衛生及農業基礎設施建設等直接影響著農村的發展，決定著新農村建設的成敗，在新農村建設過程中合理解決農村的公共產品供給問題至關重要。

一、公共產品供給與新農村建設

農村公共產品通常被定義為在農村地域范圍內用于滿足農村公共需要，具有非排他性和非競爭性的產品，是相對于農村私人產品而言的，即農村公共物品是相對于農民或其家庭自己消費的私人物品而言，是由當地農村社區居民參與共享的產品。因此，農村公共產品主要有農村水利工程和設施、農村環境保護、農業科技成果推廣、農村道路、農村電力、農村教育、農村公共衛生、農村基本醫療、農村社會保障，等等。（見表）

改善農村公共產品的供給狀況是新農村建設的重要內容，公共產品供給狀況的改善將為新農村建設創造一個良好的外部環境，從而推動新農村建設的發展。公共產品供給狀況的改善包涵兩個方面的要求，不僅要在數量上滿足農村居民的需求，而且要在結構上與農村居民的需求結構相匹配。

二、新農村建設中的公共產品供給存在的問題

第一，農村公共產品的供給主體不明確。根據村民自治制度，村民“自治的主體是農村居民，村民享有自主管理本村公共事務的民主權利”，“自治的內容為本村的公共事務和公益事業，即村務。”因此，農村公共產品的供給主體與受益主體應該是農村居民和作為農村居民集體利益代表的村民委員會。

當農村居民作為公共產品的供給主體時，農民可以選擇自組織的方式供給公共產品，但是作為分散個體的農民組織成本巨大。部分農民也可以選擇用私人消費替代公共消費，但這公共產品供給方式并不能改變其他村民公共產品消費不足的情況。因此，農村居民是無法也不能作為公共產品的供給主體的。村民委員會作為村民的自治機構，代表了大部分村民的公共意愿，應當承擔起公共產品供給的職責，但是村委會又面臨著一種尷尬的境地，那就是資金與權力的短缺。在廢除農業稅之后，村民委員會的運轉依靠的是上級的財政補貼和集體經濟收入，無法進行大規模的公共產品投資。同時村民委員會所擁有的對公共事務管理的權力日益萎縮。這樣，就形成了享有供給主體的村委會不具備供給實力的狀況。

第二，農村公共產品的使用效率不高。在農村公共產品供給中普遍存在著公共產品使用效率不高的問題，究其原因是因為公共產品供給無法反映需求主體的愿望。正常的公共產品供給決策方式是農民將自己的需求信息反映給供給主體，供給主體按照農民需求提供公共產品。現行的農村公共產品供給決策不是依據農村居民的真實需求決定，而是依靠上級部門的主管意愿。這樣上級部門可能根據自己的政策偏好如政績工程、面子工程等供給公共產品，而忽視公共產品的真正需求方——農民的客觀需求。這種公共產品供給體制導致了供求結構的失調，供求信息不對稱（即政府的供給難以滿足人民的需要），導致了有限的農村公共資源配置效率低下，使用效率低下。

第三，村民委員會管理乏力。村民委員會是基層群眾自治組織，是村民自我服務、自我管理的重要機構，因此村委會應在新農村建設中擔當起一個領導作用。現在，村民委員會的自我服務職能減弱，逐步變化成單純的鄉（鎮）政府政策的執行者。其原因有幾個方面。首先，上下級資源不對稱。鄉鎮政府掌握有大量的行政資源，作為“下級”的村委會如欲獲得這些資源就不得不聽從鄉鎮政府的安排，而忽視村民意愿的表達與滿足。其次，村干部之間推諉責任，服務意識差。村干部抱著“多一事不如少一事”的工作心態，在工作的同時說不定會傷害到某些人的利益，換來這些人得不滿，相互之間推諉責任，只有在鄉（鎮）政府指派任務如管理計劃生育、發放農業補貼時，村干部才會履行職責。因此農村村民委員會的服務職能就逐漸淡化。

三、解決公共產品供給問題的措施與建議

首先，發展鄉村經濟，提升農村集體的公共產品供給能力。鄉鎮財政和農村集體財力是農村公共產品供給資源的主要來源。農業稅的取消，鄉村供給公共產品的能力受到了嚴重影響。同時，村委會根據自身所掌握資源的不同所具有的公共權力也發生極大的變化。在這種情況下，只有發展鄉村集體經濟，增強鄉村的經濟實力，進行公共產品投資才能提升農村公共產品的供給能力。

其次，培育多元供給主體，拓展公共產品的供給渠道。農村公共產品的供給主體大體可以劃分為政府供給主體、農村社區供給主體、農村私人供給主體和非盈利民間組織四類。培育多元的農村公共產品供給主體就要吸引農民和其他社會成員加入到農村公共產品供給中來，可以在短期內解決農村公共產品投資不足問題。新農村建設中的公共產品供給要擺脫“等、靠、要”思想，向當地企業主以及一些組織主動引進資金，提高籌資效率。

再次，建立供給管理機制，提升農村公共產品的使用效率。農村公共產品的引進、投入要聽取村民的意見和建議，建立有效的建議收集體系，在收集村民意見之后進行產品的供給，使得公共產品的供給能夠真正滿足村民的需求。對于已有的資源要利用好、維護好，使它們發揮好它們的作用，服務于村民的生產、生活。同時提升村級管理機構的管理能力，防止那些宗族、地區勢力影響選舉的結果，做好村干部的選舉工作，形成一個能真心為所有群眾服務的領導班子。

總之，在現階段農村義務教育、公共衛生、基礎設施等方面的供給落后，尚不能適應社會主義新農村建設的要求。在新農村建設中，要突破公共產品供給主題不明確、數量少效率低等問題的約束，就要建立起合理的決策、管理機制，培育多元的投資主體，形成多元化有效供給的格局。

（作者單位：江南大學法學院）