山西土地資源管理專業人才需求調查

王瑞雪

山西財經大學 公共管理學院，山西 太原 030031

一、研究背景與研究目標

1.研究背景

隨著生產力水平的不斷提高，人類生產活動對于資源與環境的影響越來越大。對任何一個國家而言，土地資源可持續利用已經成為關系國家生態安全、糧食安全乃至經濟社會穩定的重大問題。實現土地資源可持續利用，首先要解決的是培養造就高素質、高水平管理人才問題。在《國土資源中長期人才發展規劃（2010—2020 年）》中，我國將培養高層次創新型國土資源科技人才、國土資源管理與國土資源經濟復合型人才、地質找礦專業技術人才、土地專業技術人才，以及統籌推進國土資源人才隊伍建設作為新時期的重要任務；明確提出培養一批既具有土地資源管理、礦產資源管理、國土資源規劃等專業知識，又具有管理、經濟、金融、法律、外語等綜合知識的復合型人才發展目標。

作為典型資源大省的山西同樣面臨如何科學合理利用土地資源的重大抉擇。經過多年連續開采，山西省煤炭資源儲量持續減少。以資源為代價換取經濟快速發展的同時，山西面臨地質災害頻發、水資源流失嚴重、空氣質量不斷惡化、水土保持形勢嚴峻等一系列問題。2010 年12 月山西省最終順利通過國務院審批，成為中國第一個全省域、全方位、系統性的國家級綜合配套改革試驗區（下稱綜改區）。綜改區的獲批為山西社會經濟發展帶來全新機遇，同時也對土地資源管理工作提出更高要求。

2.研究目標

國土資源管理工作依賴于高素質的人才。早在2006 年，國土資源部人事教育司在全國范圍內開展了本系統專業人才的專項調查，結果不容樂觀。學歷方面，本系統在職人員中研究生學歷所占比例僅0.9%，大中專及以下學歷占比高達80%；所學專業方面，擁有測量、土地、海洋、地質礦產等專業教育背景占比18.6%，經濟、法律專業背景占比32.1%[1]。亟須弄清楚的問題是：當前山西省土地資源管理系統專業人才質量怎樣？存在哪些個性問題？擁有土地資源管理專業教育背景者在工作中表現如何？今后本省人才培養重點在哪里？這是本文要探討的重點。

二、研究對象與研究方法

1.研究對象

與省、地兩級國土資源管理系統工作人員相比，縣級國土資源管理系統及中介機構的從業人員戰斗在理論與實踐工作最前沿。他們直接承擔著土地調查、地籍管理、土地規劃、耕地保護、土地定級、土地估價等多項繁重任務，其業務水平和整體素質直接關系到土地資源管理目標能否順利實現。基于這方面原因，本研究將縣級國土資源管理系統工作人員和土地規劃機構從業者作為調查研究對象。

2.研究方法

本次研究專門設計調查表格，以面談、電話、電子郵件等形式對部分縣市國土資源管理局在職員工展開調查。從調查對象看，不僅涉及國土部門、規劃機構一般工作人員，也包括科級、股級的中高層；從調查對象供職部門看，不僅涉及縣局機關工作人員，而且包括所屬事業單位及鄉鎮土地所工作人員。調查從2012 年12 月初開始，2013 年3 月初結束，共涉及樣本393 個。數據整理分析階段對少量異常數據或信息缺失樣本的處理辦法是直接剔除，未進行補充調查，這可能在一定程度上會對最終分析結果產生影響。

三、調查結果分析

1.國土資源管理部門人才現狀

（1）樣本年齡與性別構成。本次調查提供年齡與性別信息的樣本共計388 個。年齡最小者22 歲，最大者60 歲，平均年齡41 歲。縣級國土資源管理局在職工作人員30 歲以下樣本所占比例16%，年齡介于31～50 歲之間的樣本占比高達72%（表1）。388 個樣本中，男性247 人，女性141 人，所占比例依次為63.7%和36.3%，男性比例明顯偏高，這可能與國土資源管理外業工作相對較多有關。

表1 調查樣本年齡結構

（2）調查樣本教育程度。本次調查提供教育程度的樣本共計388 個。其中，初中文化程度15 人，高中70 人，中專47 人，大專157 人，本科96 人，（碩士）研究生3 人（表2）。調查表明，本省大中專及以下學歷者占比為74%，研究生學歷占比1%，兩項指標均略好于國土資源部2006 年的調查結果。

表2 調查樣本教育程度

需要特別說明的是，調查表中專門設計了第一學歷和最高學歷兩個選項。數據處理階段，進入統計的教育程度均是按照調查樣本提供的最高學歷計算的。盡管我們選擇了最高學歷作為統計指標，樣本中僅有3 人取得研究生學位，40% 的被調查者為大專學歷，更有34% 的被調查者教育程度在中專及以下，這說明國土資源管理系統在職工作人員教育程度還有待進一步提高。

（3）調查樣本專業分布。本次調查提供所學專業的樣本共計279 個。388 個樣本中，高中及以下樣本85 個，中專及以上未填寫專業樣本24 個，共計109 個樣本未提供專業信息。根據2012 年9 月教育部頒布的《普通高等學校本科專業目錄》（下稱《目錄》），高等學校學科劃分為哲學、經濟學、法學、教育學、文學、歷史學、理學、工學、農學、醫學、管理學、藝術學等共計12 個學科門類，92 個專業類，506 種專業。數據整理分析階段，以《目錄》專業劃分為依據，首先對調查樣本專業進行標準化的歸類統計。

結果表明，279 個調查樣本所學專業涉及工商管理、公共管理、管理科學與工程、地理科學、大氣科學、地質學、財政學、測繪、公安學、環境科學與工程、食品安全與工程、水利等39 個專業類。其中專業類人數較少的有材料類、動物醫學類、管理科學與工程、生物科學類、化工與制藥類、林學類、圖書情報與檔案管理類、中醫學類。調查樣本相對集中在公共管理類、工商管理類、法學類、中國語言文學類、計算機類五個專業類分布，累計占到調查樣本總量的46%強（表3）。

表3 調查樣本在主要專業類的分布

（4）調查樣本在公共管理類下設專業的分布。依據《目錄》，公共管理類（1204）總共下設公共事業管理（120401）、行政管理（120402）、勞動與社會保障（120403）、土地資源管理（120404）、城市管理（120405）五個基本專業，同時設海關管理（120406TK）、交通管理（120408T）、海事管理（120408T）、公共關系學（120409T）四個特設專業。本次調查得到的44 個樣本均集中在公共管理類下設的三個基本專業內分布（表4）。

表4 調查樣本在公共管理類下設專業分布

公共關系、行政管理專業樣本數量為22 人，平均年齡依次為41 歲和40 歲。土地資源管理專業中，14 人為大專學歷（其中9 人為后續大專學歷），8 人為本科學歷。年齡最大者51 歲，最小者31 歲，平均年齡為39 歲。調查說明，近幾年國土部門招收的應屆本科畢業生極少。

（5）土地資源管理專業樣本任職情況。為進一步了解土地資源管理專業樣本在工作中的表現，本研究專門調查了樣本職務信息，以職務信息作為衡量其工作表現的相對客觀的評價指標。統計數據表明，具有土地資源管理專業背景的樣本工作表現好于公共關系與行政管理專業（表5）。

表5 公共管理類調查樣本職務分布

2.土地規劃機構人才現狀

中國土地學會《土地規劃機構評選推薦管理辦法》（下稱《辦法》）要求，凡從事土地利用總體規劃、土地開發整理規劃、耕地保護規劃、土地生態建設規劃、土地整治工程規劃以及其他土地專項規劃編制、設計、論證、咨詢等業務的機構，機構設立必要條件之一是有一定數量的土地利用規劃、土地管理、城市與區域規劃、地理等正規學歷的專業人員。資料顯示首批228 個推薦土地規劃甲級機構名錄中，山西僅占4 個席位，低于全國平均水平。另據調查，山西省于2007 年開展土地規劃乙級資質申報工作。至2012 年底，山西省土地學會累計審批118 個土地規劃乙級機構。調查發現，乙級土地規劃機構從業人員所學專業集中在地理、城市規劃、區域規劃三個方向，土地資源管理專業所占比例不足15%。對土地規劃機構數量及人才專業背景的初步調查從一個側面提供了該省土地資源管理專業人才供給不足的證據。

四、研究結論與建議

1.研究結論

（1）年輕人比例偏小，男女性別比例失衡。剛剛從院校畢業進入工作崗位的年輕人精力旺盛，創新動力十足，而且家庭生活負擔小，如運用得當，將成為提高國土資源管理部門管理水平和業務能力的一股不可小視的力量。與之相比，年長者或需要將相當精力投入子女養育、教育，或置于年邁父母贍養、照料，這勢必會影響工作質量。本次調查發現，介于22～30 歲之間的樣本僅占16%，年齡在41 歲以上者所占比例高達46%；男女性別比例為1.75 ∶1。這說明本省縣級國土資源管理系統在職工作人員年齡結構偏大，男性比例偏高。

（2）教育程度偏低，專業背景相對零散。調查發現，388 個調查樣本中具有本科學歷者占比僅為25%（按后續最高學歷計算），這說明該省國土資源管理部門人才隊伍教育素養進一步提升。從教育背景看，樣本專業較為零散地分布在39 個專業類。其中，擁有公共管理和工商管理教育背景者居多，高達30% 以上。擁有法學教育背景者6.96%，經濟學1.03%，二者所占比例不足8%，遠低于國土資源部人事教育司2006 年的調查數據。相比較而言，具有計算機專業背景樣本所占比例為3.09%，較好地適應了目前土地資源信息化管理的發展趨勢。

（3）土地資源管理專業人才匱乏，基層單位對于人才需求量較大。當前土地資源管理工作已經由單純行政監督轉變為對行政、法律、技術、管理、經濟等多個領域具體問題的監督與指導[1]，這就對管理者的素質提出了更高要求。從學科屬性上講，土地資源管理屬于自然科學與社會科學之間的交叉學科，它具有獨特的研究方法與研究對象[2～3]。國土資源管理部門或土地規劃等專業機構對于交叉學科人才的需求并不能片面、泛化地理解為對經濟、管理、法學等社會科學或理學、農學、工學等自然科學專業背景人才的綜合需求。無論縣級國土資源管理部門或土地規劃機構的調查數據都可以說明，山西省土地資源管理專業人才匱乏，基層單位對于人才的需求量較大。

2.幾點建議

（1）發揮財經類高校學科優勢，加大土地資源管理專業人才培養力度。培養人才的高校數量少、專業人才回流少是山西省土地資源管理人才供給的基本特征。據不完全統計，當前國內開設土地資源管理本科專業高校共計78 所。其中廣東省最多（6 所），山西僅有1 所。由于山西地處內地，薪資水平與工作環境較北上廣深等一線城市以及沿海經濟發達省份有不小差距，加之氣候干燥，生態環境差，多數南方籍土地資源管理畢業生并不愿意把山西作為首選就業地。針對此情況，一方面，發揮財經類高校法學、經濟學、管理學等學科優勢，積極探索制訂以資源學、規劃學、測量學等學科為基礎，以經濟學、法學、管理學為特色，能夠適應社會經濟發展需求的土地資源管理專業人才培養方案。另一方面，要加大對國土資源管理系統工作人員的再培訓力度。加強高校、科研院所與國土部門、土地規劃等中介機構橫向聯系，通過點對點、點對面形式及時將科研成果、學科發展動向、技術應用等內容傳播至基層第一線。

（2）提高基層國土資源管理系統業務素質還必須改革用人機制?；鶎訃临Y源管理部門專業人才相對較少固然可以找到一些歷史原因，但更為重要的是由當前用人機制不合理造成的。由于國土部門屬行政或事業編制，社會地位高，收入穩定，很多非本專業人員爭相進入，造成超編問題嚴重。筆者與規劃、地籍、耕保等科室工作人員座談發現，雖然國土部門工作人員數量多，但真正懂業務、能吃苦、肯付出的專業人才偏少，基層科室業務骨干超負荷加班加點工作現象十分普遍，其健康狀況令人擔憂。這在剛剛結束不久的二調及第三輪土地利用總體規劃修編中表現得尤為明顯。因此，必須痛下決心、花大力氣改革當前不合理的用人機制，讓優秀的專業人才能夠順利進入國土部門，讓專業人才能夠學有所用。

[1]田毅，袁春，師學義，等.我國縣級國土資源管理部門專業人才需求研究[J].中國地質教育，2010，（1）：128-131.

[2]趙華甫，袁春，吳克寧，等.土地資源管理特色專業人才培養目標和建設重點[J].中國地質教育，2009，（2）：62-65.

[3]盧新海，張繼道.關于土地資源管理專業高等教育發展的思考[J].中國地質教育，2007，（2）：30-33.