實踐中的“新農保”：優勢、困境與出路

桑艷軍 關琴艷

實踐中的“新農?！保簝瀯?、困境與出路

桑艷軍 關琴艷

農村養老保險制度是我國社會養老保障體系的重要組成部分，是農村居民老有所養的重要保證。我國人口老齡化的現實和老農保中存在的諸多問題使新農保的出臺成為必然，其在制度設計上也體現出一定的優勢。但在實踐中，新農保制度在區域發展、補助方式、參保條件和領取制度等方面仍存在很多問題，必須從制度、宣傳、管理等渠道全方位入手加以解決。

新農保制度 老農保制度 老齡化

第六次全國人口普查數據表明，我國60歲及以上人口占全國總人口的13.26%，比2000年上升2.93個百分點，總數約1.7億人。其中65歲及以上人口占8.87%，上升1.91個百分點。老年人口數量和比重的增加又一次對我國人口老齡化問題敲響了警鐘。按照國際通行標準，當60歲及以上人口占總人口比例達到10%，或65歲以上人口占總人口比例達7%，該國家或地區便被認定為進入老齡化社會。在全國人口老齡化的背景下，農村人口老齡化的程度更高。國家應對人口老齡化戰略研究表明，我國農村人口老齡化的程度已經達到15.4%，比全國13.26%的平均水平高出2.14個百分點，高于城市老齡化程度[1]。這一方面表明了農村人口老齡化現象的嚴重和突出，另一方面我們又不得不在農村發展現狀的基礎上考慮如何應對老齡化產生的一系列問題。

雖然近年來國家高度重視“三農”問題，在政策和資金上也提供了很大的支持，但受我國城鄉二元化結構及其他歷史因素的影響，農村經濟的發展還是落后于城鎮，薄弱的經濟基礎無力承擔目前老年人的養老事業，農民的養老面臨巨大的挑戰。同時，隨著我國經濟的發展，大量農村青壯勞動力流向城市，導致了“空巢”老年人的增多，加之由于計劃生育的執行，現農村中出現的“四二一”家庭模式更加劇了農村老年人的養老困境。

2009年9月，國務院出臺了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（國發〔2009〕32號，以下簡稱《指導意見》），規定從2009年起開展新農保試點。這對占全國人口比例大多數的農民來說是一件可喜的事，對于國家來說是重視農村、關心農民的一項重大舉措。新農保制度實施三年以來，既體現出了相對于舊制度的優勢，但同時也暴露出一些問題，需要從多方面入手加以解決。

一、“新農保”之于“老農?！钡谋容^優勢

1992年，民政部頒發了《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》，確定了以縣為單位開展農村社會養老保險的方針，這就是我們現在所講的“老農?！狈桨?。老農保自實施以來，雖然在某些方面、某些地區取得了一定的成績，但由于很多條件的限制，并未在全國取得良好的社會效果。因此，“新農?！贬槍εf制度中存在的問題相應地在制度設計上進行了改進，體現出一定的優勢（參表一）。

表一：“老農?！迸c“新農?！狈桨傅膬热?/p>

表一內容參：民辦發〔1992〕2號《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》和國發〔2009〕32號《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》。

1.資金籌集強化政府責任。

老農保方案中規定的資金籌集措施雖然也體現了個人、集體和政府相結合的原則，但強調以個人交納為主體，國家的角色是給予政策扶持，不承擔強制性出資責任。而集體補助則與當地集體經濟發展的強弱有重要關聯，具有很大的不穩定性和不確定性，這樣資金籌集的負擔就主要落到了農民自己頭上，老農保制度在實踐中變為農民自己出資為自己養老。不僅體現不出養老保險的社會性，也挫傷了農民參保的積極性。而新農保制度對政府補貼有明確的規定，既減輕了農民的負擔，也充分體現了政府公共財政投入的責任（參表二）。

表二：國家財政對新農保的補貼情況

表二內容參：國發〔2009〕32號《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》。

2.基金管理注重安全性。

老農保方案中對基金管理作了這樣的規定：“縣（市）農村社會養老保險機構，在指定的專業銀行設立農村社會養老保險基金專戶，專賬專管，專款專用?！钡趯嶋H實施的過程中，多數養老基金的管理權為當地民政部門所有。由于基金征繳、管理和使用權集于一身，缺乏有效監管，所以出現了對養老基金挪用、擠占甚至貪污的現象，這使基金的安全性受到了巨大的威脅。同時，老農保方案還規定收取3%的管理費作為經辦機構正常運行的經費來源，更增加了其管理成本。

鑒于以上問題，關于新農保方案的《指導意見》中規定：“新農?；鸺{入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算，按有關規定實現保值增值”，“各級人力資源社會保障部門要切實履行新農?；鸬谋O管職責。”與此同時，“新農保工作經費納入同級財政預算，不得從新農保基金中開支”。這些條款一定程度上為基金的安全管理和有效利用提供了保證。

3.基金統籌遵循“大數法則”。

教學風格指教師教學活動的特色，是教師的教學思想、個性特點、教學技巧在教育過程中獨特、和諧的結合與表現。教學風格的形成是教師在教學藝術上趨于成熟的標志。教師的教學風格是建立在豐富的教學經驗之上的，同時它還要求教師在教學中體現出與眾不同的教學個性和對教學藝術的不斷追求，一般而言，教學資歷較長的教師更容易形成獨特、穩定的教學風格。教學風格是教師經過長期教育教學實踐而形成的符合自身個性的教學藝術[11]。它是區別不同教師的鮮明特性，也是教師實踐性知識最具個性、最顯性的表征形式。

統計學中的“大數法則”表明，在隨機現象的大量重復中往往出現幾乎必然的規律。該法則顯示，風險單位數量越多，實際損失的結果會越接近從無限單位數量得出的預期損失可能的結果。這一法則是近代保險業賴以建立的數理基礎。據此，保險人可以比較準確地預測危險，合理地確定保險費率，使在保險期限內收取的保險費和損失賠償及其他費用開支相平衡。雖然以政府為主體推出的農村社會養老保險不同于商業保險，具有公益性，但也同樣需要考慮財政負擔的輕重。舊農保方案規定的統籌層次為縣級，不利于分散風險和對支出的預期計算。新農保制度對此進行了調整，提出：“試點階段，新農?；饡簩嵭锌h級管理，隨著試點擴大和推廣，逐步提高管理層次；有條件的地方也可直接實行省級管理?！边@一規定有利于養老保險制度的可持續發展。

除以上三方面外，老農保方案中偏低的繳費標準使相應的保障水平很難保障老年人的基本生活，若再考慮到將來通貨膨脹、物價上漲等因素的影響，養老金的作用實在是微乎其微，喪失了其保障的初衷?？傊?，老農保制度中存在的諸多問題使農村養老保險事業出現了停滯，而人口老齡化又促使我國必須實行新的方案以應對龐大數量農村老齡人口帶來的危機，正是在這種情況下，新農保制度首先在政策設計上顯示出優勢。

二、“新農?！痹趯嵺`中面臨的困境

與舊農保相比，新農保制度本身更加科學可行，其自2009年末實施以來也顯示出了優越性，如，參保人數明顯增加、許多符合條件的農民都已經開始領取養老金等。但與此同時，仍有許多問題需要我們關注。

1.區域發展不平衡。

雖然新農保在制度設計初期就考慮到各個地區經濟發展水平和政府財政承受能力的不同，規定中央財政對中西部地區每月的基礎養老金實行全額補助，每月55元的基礎養老金也切實減輕了地方政府和農民的負擔，這對于縮小區域性差別，構建和諧社會起到了一定的作用。但受地域性和政策傾斜等歷史因素的影響，新農保地域發展水平還是呈現了差異。中西部由于經濟較落后，農民參保、投保意識薄弱，這些地區新農保的實施遠遠落后于東部地區。相關資料表明，新農保實施以來，我國參保人數變化最大的是東部和西部地區。不難理解，東部地區由于經濟普遍發達，地方政府有充足的實力對農民進行補貼，農民的參保意識和積極性也高；西部地區雖然經濟落后，但依靠中央政府的財政補貼，也使得新農保進展較快；而中部地區卻處于一個比較尷尬的境地，經濟沒有東部發達，政策補助也沒有西部多，又受地方政府財政能力的限制，對農民的補貼陷入兩難局面，從而出現了有的政府為了完成任務，不惜動用農民個人賬戶的基金作為替補，不僅違背了法律，從長遠來看，更帶來了基金的巨大缺口，這些都不利于我國新農保事業的可持續發展。

2.集體補助形同虛設。

新農保能否順利實施，資金籌集是核心問題。新農保制度在資金籌集方面雖然規定要求堅持個人繳費、集體補助和政府補貼相結合的原則，但在實際的運作過程中，集體補助這一項并未有效落實。

一方面，普遍薄弱的農村集體經濟無力支付養老資金補助，另一方面由于集體補助不是硬性規定，可補可不補，因此在實際的操作過程中往往是一紙空文。集體補助的缺位使新農保的籌資模式實際上淪為了個人繳費和政府補助。

3.參保存在捆綁機制。

新農保制度規定，“制度實施時，已年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的，不用繳費，可以按月領取基礎養老金，但其符合參保條件的子女應當參保繳費”，雖然這一制度設計對于提高參保率具有重要意義，且具有一定的強化家庭贍養的作用，但在具體的執行中，卻存在著許多問題。首先，這不符合新農保參保自愿的原則，也不利于子女養老保險類型的選擇，如果出現子女不參保的話，老年人的養老金領取都會受到限制。其次，“其符合參保條件的子女應當參保繳費”這一規定過于模糊。老年人子女有可能由于年齡、學業、就業等客觀原因未參加農保，實踐中如何針對不同情況確定養老金發放資格變得十分困難。的確，“捆綁機制將普惠式的社會養老機制復雜化”[2]，增加了執行成本。

4.領取制度缺乏彈性。

基本養老保險基金的計發辦法直接影響著參保個人繳費的積極性，進而影響到基本養老保險基金的收支平衡[3]。現行個人賬戶養老金月計發標準為個人賬戶儲存額除以139。《指導意見》規定領取養老金的年齡男女都是60周歲。隨著人民生活的改善和醫療衛生事業的進步，人們的平均壽命已有很大提高，第六次人口普查數據表明目前我國人均預期壽命由新中國成立前的35歲提高到了73歲，老年人口壽命的延長為養老基金的支付帶來很大壓力。統一的領取養老金年齡規定增加了財政支付缺口和基金運營風險。因此，可以嘗試實行彈性養老金領取制度，即農民根據自身的經濟狀況和健康狀況，選擇提前領取或延后領取。彈性領取應以精算原理為基礎，提前領取時，其養老金相應扣減，延后領取時，其領取養老金價值相應增加[4]。顯然，延后領取可以有效緩解養老基金的支付風險。

三、化解“新農?！睂嵺`困境的出路

任何一項新制度的出臺和實施都充滿著風險和不足，新農保制度也不例外。上述存在的問題，一方面暴露了政策本身的紕漏，另一方面也有主觀方面的原因，因此需要從多方入手加以解決。

1.加強制度建設。

縱觀國外實施養老保險制度比較成功的國家可以發現，健全完善的法律法規是關鍵要素。例如德國在1957年就出臺了《農民老年救濟法》，2005年新修訂了《老年和傷殘保險法》。瑞典在1913年就制定了《全國養老保險法》，并不斷修訂。而在我國，養老保險的制度建設一直比較滯后，農民養老問題更是沒有得到應有的重視?，F行的農村養老保險制度一方面還存在很多問題，另一方面立法層次也比較低，只是國務院出臺的指導意見，養老保險的立法長期處于空白狀態。在2010年出臺的《中華人民共和國社會保險法》中雖然也有“國家建立和完善新型農村社會養老保險制度”，“新型農村社會養老保險實行個人繳費、集體補助和政府補貼相結合”等表述，但只是點到為止，缺乏針對性。由于缺乏權威的法律依據，養老基金的管理缺乏有效約束，資金的使用存在較大風險。法律保護的缺失成為農村養老保險實施的障礙。所以我國一方面應不斷完善優化現存的新農保制度，另一方面應該適時加快養老保險立法進程，針對性地為農村養老問題的解決提供較高層次的法律依據。同時應有效解決養老保險的轉移接續問題。

2.擴大政策宣傳。

撇開制度本身的缺陷，目前一些地區存在的參保率低和參保人口高齡化現象與農民的認知有關。一部分農民受“養兒防老”、現時利益思想的影響，不愿意花錢參加新農保。在目前試點地區中，44歲以下的農民只有約36%加入“新農?！?，遠低于45歲以上農民的參保比例[5]。因此，我國社保機構應加強政策宣傳力度，使用通俗的語言，通過板報、宣傳冊、廣告等淺顯易懂的方式向農民進行宣傳，強化其對政策的認知和認同，提高他們參保的積極性。

3.完善管理機制。

針對目前新農保制度落實中存在的一些問題，一方面應進一步規范管理機構的建設并培養專業的管理人員，這對于政策的有效執行具有重大意義。另一方面，應注重基金的保值增值。目前我國養老金的投資渠道比較單一，只能用于存入銀行或購買國家發行的債券，不能直接進行其他投資，這限制了基金的活動范圍，不利于基金的市場化運作。當然，由于養老基金性質的特殊性，其市場化投資運營必須科學謹慎，為確保保值增值，可以考慮購買效益較好企業的股票和債券，發行社會保障彩票，也可以參加國家重點項目的建設和市政基礎建設等，科學制定投資戰略，確保資金有升值的空間。同時必須按照基金運營和監管分離的原則，建立專門的監督機構，多管齊下，確?；鸬陌踩?，不被非法挪用和擠占。

4.注重保障公平。

作為一種普惠型的制度安排，新農保政策必須注重保障的公平性。首先，應充分考慮我國區域發展不平衡的現實，進一步細化中央政府對不同地區的補貼標準。其次，為更好地實現養老金的轉移接續問題并降低支付風險，必須提高基金統籌層次。第三，應充分考慮各地貧困群體的繳費能力，加大政府對貧困人口的財政補助，以防出現貧者愈貧的不公平現象。

5.發展多樣性養老模式。

目前我國的新農保還處在起步階段，主要關注的是農民未來養老的物質基礎，隨著新農保制度的進一步發展和成熟，我們應該拓展養老的機構和內容，發展以家庭、社區、集體、社會相結合的多樣性養老機構，形成兼顧物質與精神的新型養老模式。這樣既可以避免老年人心里孤獨感的出現，也可以有效地分散單一養老帶來的風險。政府還可以鼓勵有條件的農民利用市場機制，參加更高層次的商業養老。

顯然，新農保的發展不是一朝一夕的事，它在制定政策、試點執行的過程中難免會出現各種問題。回顧老農保失敗的經驗，新農保如何在老農保的基礎上進一步發展完善，如何解決出現的問題成為新農保繼續穩步推進的重點。因此，必須立足我國國情，結合我國區域發展不平衡、城鄉差異較大等現實條件，逐步從宣傳、制度、管理等方面加以推進。從失敗中總結經驗，在實踐中探索前進，新農保政策的實施會成為我國農民轉變“養兒防老”傳統觀念的轉折點，也會成為完善我國社會保障體系、縮小城鄉差別、構建和諧社會的“助推器”。

[1]中國農村人口老齡化程度高于城市,達到15.4%. http://news.ifeng.com/society/news/detail_2011_09/19/ 9302063_0.shtml.

[2]李冬妍.“新農?！敝贫龋含F狀評析與政策建議[J].南京大學學報,2011,(1).

[3]盧馳文.基本養老保險基金計發辦法思考[J].理論探索,2009,(1).

[4]賈麗萍.新農保應特別關注的三類群體[J].中國社會保障,2010,(6).

[5]審計署.未發現新農保資金方面有違規挪用拖欠現象.http://www.bzld.gov.cn/Contents/ArticleShow.a sp?ArticleID=10023.

桑艷軍 中共山西省委黨校黨史教研部 講師關琴艷 山西大學政治與公共管理學院碩士研究生

（責編 樊 譽）