土地為什么要確權

傅蔚岡

在今年的“一號文件”中，中央明確提出“要在5年內完成土地承包確權”，土地確權第一次成為中央層面的戰略選擇。

為何要確權？我們不妨先來看中國經濟改革的成功經驗。在我看來，中國經濟之所以有今天的成就，宏觀上而言，就在于建立了一個以市場為基礎，通過市場機制進行配置的市場經濟體制；而在微觀層面上，則是通過建立現代企業制度——通過國有企業的股份制改造和集體企業的改制以及私營企業的興起，從而為市場經濟的繁榮在微觀層面上打下了基礎。換句話說，城市改革的成功，是因為通過產權改革，發揮各個主體的積極性，讓市場在資源配置中發揮了基礎性作用。

城市的經驗能夠為農村提供些什么？始于80年代的家庭聯產承包責任制，在一定程度上促進了農業生產，提高了農民收入。不過從目前來看，這種制度所能夠改進的績效非常有限：因為它所解決的只是關于農業方面的收入。近年來農民收入的增加，絕大多數都是源于外出務工等非農產業。這并非是中國的特例，其他國家的經驗也表明，在農業生產力沒有質的改進的前提下，增加農民收入的主要手段是通過增加非農產業方面的收入。因此，增加農民收入的主要手段是通過增加非農產業生產的收入，在當下中國外出務工就是最大的非農收入，也是許多地區農民脫貧致富最有效的手段。

不過，打工收入獲得的只是增量收入，而與存量無關。換句話說，農民的財產性收入還是乏善可陳。缺乏存量資產，意味著農民缺乏發展的第一桶金，那么，該如何去尋找農民的財產性收入？在1998年以前，絕大多數的城市居民也很少有不動產，缺乏財產性收入。但是始于1998年的住房制度改革使得這一切發生了變化，通過住房改革，廣大城市居民獲得了人生的第一個不動產，也獲得了財產性收入。

相對于城市居民而言，農民最大的資產就是土地。隨著城市化的推進，土地的價值也隨之升值。但是在目前的集體所有制下，農民個人卻很難從這個升值的土地中受益，集體所有的農地制度限制了集體成員從土地的升值中受益。農民個人很難從升值的土地中受益歸于三個方面原因，一是現有農地征收補償制度對土地的估值過低；二是集體所有的土地制度使得無法界定集體成員之間、集體成員和集體之間、集體外部成員之間和集體之間的利益關系，一旦發生征地等行為，就會產生各種各樣的糾紛。更為重要的原因是，在農地的集體所有制下，集體成員對土地所享有的權益本質上是一種身份權，而不是一種財產權——因為財產權是可以對價交換的，而集體成員針對集體財產所享有的權利卻無法將其轉移給集體之外的成員。

在目前集體所有的農地制度下，土地是農民的最大的資產，但是農民卻無法將這塊資產價值最大化。而土地一旦通過征地收歸國有，土地的增值就與農民無關。相比較國家而言，農民從城市化中所獲得的利益更少。因此，明晰土地權屬關系迫在眉睫。

通過土地確權，可以明晰現有土地使用人和所有人之間的權利關系。通過對土地登記申請、地籍調查、核屬審核、登記注冊、頒發土地證書等土地登記程序，最終確認每宗地的權利歸屬。同時，一經確權的土地，就應該成為相關主體的財產，允許其在市場上自由交換，而不是附屬于某個機構的財產。

僅僅有確權還不夠，要真正讓土地這個“死的資本”變成“流動的資本”，除了土地確權外，還需要更積極的舉措。在現有的法律框架下，土地使用權并不能夠抵押，那就意味著絕大多數的農民無法從過去的存量資產中融資。從這個意義而言，土地確權屬于盤活農村資產的第一步棋，但是要把這盤棋走好，還需要輔之以各種法律制度的變化。

（作者為上海金融與法律研究院執行院長）