新西蘭反腐敗的“制度籠子”

許春華

透明國際去年底公布了2012年全球清廉指數報告。新西蘭、丹麥、芬蘭排名并列第一。由此，新西蘭連續7年位居榜首。

新西蘭并非“浪得虛名”。試想，世界上有哪個國家，一名政績突出的政府部長因使用公務卡刷卡花費約1000新元（約合5000元人民幣）購買了兩瓶紅酒而被官方認為是“十分嚴重的腐敗事件”，黯然下臺，并被起訴，民眾更認為是“天大的腐敗”而在多地掀起了大規模的游行示威？

透明行政，嚴管預算

新西蘭議會行政監察專員公署首席專員約翰·貝爾格雷佛在談到產生腐敗的根源時，概括了一個公式：C=M+（D-A），即Corruption（腐敗）=Monopoly（壟斷）+[Discretion（暗箱操作）-Accountability（公眾參與）]。

這個國家也正是從“限制權力并確保權力的公開透明運行，同時，激發公眾的參與熱情，實施廣泛而嚴密的監督”出發，來遏制腐敗的。在體制機制上，主要著力于“制度籠子”的構建，達到“關進”權力的效果。

新西蘭從1980年代中后期開始的政府管理體制改革，把過去側重于循規蹈矩、上下分明的“公共行政”模式，轉變為側重于工作成效和自主管理的“公共管理”模式。政府部門設立首席執行官，執掌具體事務，并向部長負責。政府管理體制的革新，精簡了機構，強化了績效責任，且將政府相當一部分的職能轉移或下放給半官方或民間的機構。最終，形成了“小政府，大社會”的架構，中央和地方政府都是“小而精”的建制，只負責提供交通、住房、供水、供電等公共服務，且只扮演政策統籌和調控角色，不再涉足具體運作。管理體制的革新，使政府的管理范圍和權限都十分有限，從而避免了政府擁有壟斷性的權力。

即便對這有限的權力，新西蘭也通過健全的法律把它關進了“制度籠子”。1982年《政府信息法》規定，除涉及國家機密，政府所有事情都必須公開。尤其是，決策徹底公開透明。政府在制定、修訂法律，出臺某項政策或決定某項工程前，必須將有關草案、背景和相關情況向社會公布。例如，努圖努阿市政府為適應旅游市場需要，決定上馬生活用水和污水處理工程。按照有關規定，項目主管將工程的所有情況向市長助理報告，市長助理再向市長報告，然后在議會討論通過形成這一項目的法律文本，這之后再由不同部門進行實施。項目建設長達10年，工程的每個細節都通過各種途徑向公眾公布，以便投資人及公眾監督。如今在新西蘭，政府公共政策的決策過程都會尋找主動公開的途徑，社會發展部副執行官布林·甘迪認為，決策過程的公開實質上是民眾參與的強化。

新西蘭還對民眾的監督制定了保護制度。民眾有權隨時舉報上至總理下至普通公務人員的違規違法行為，證據不足也可舉報，沒有誣陷罪之說。因此，民眾的舉報熱情十分高漲。

不僅政府的運作高度透明，嚴密監督政府的議會，也公開透明，它的所有正式會議都對公眾開放，議員發言通過廣播、電視等同步向全國播出。

預算制度也是關鍵的“制度籠子”之一。根據1989年《公共財政法》，議會的每筆撥款必須有明確的目的，并按部門向公眾提供公共產品和公共服務所需的費用計算，且以應收應付制為基礎加以核算。同時，議會撥款沒有預算外支出。更新資產，必須首先從本部門的資金中支出，不夠，才能申請議會增加撥款。議會如此嚴格地監督政府預算的執行，不僅使政府使用納稅人的錢完全透明，還能全面考核政府部門預算執行的目標及績效。

獨立監督，立體監督

政府公共管理的體制，以及權力運作的公開透明和預算執行的嚴格規范，是宏觀的制度基礎。廉政建設上，新西蘭同樣不乏管用的“制度籠子”，那就是完善獨立的監督機構和嚴密立體的監督體系。

新西蘭設有獨立的反腐敗機構，主要有議會行政監察專員公署、審計署和反重大欺詐局。1962年成立的議會行政監察專員公署，它的任何“動作”政府都無權干預，更不隨政府的更迭而更迭。行政監察專員每年都要多次到地方巡視，巡視前還通過媒體廣而告之，接受公眾投訴并進行調查。它也明確重點監督對象，即警察署、移民局、事務辦這樣的重要部門、重要崗位。辦案的客觀、公正性和良好的工作效率，使行政監察專員公署擁有相當的公信力。

審計署同樣只對議會負責，不受政府任何干擾。2006年8月，審計署的一份報告指出，在2005年的大選中，除了進步黨以外，其他的政黨都涉嫌非法使用納稅人的資金用于在大選期間的宣傳和廣告費用，工黨和國家黨這兩大主要政黨尤其嚴重。報告一出，猶如“平地一聲雷”，引發了巨大的輿論風波。2010年房屋部原部長希特利的購酒腐敗丑聞，也是由審計員發現的。審計員在對希特利的報銷賬單審計時，發現了問題，并立即“把這一重大發現向審計長作了匯報”，審計長也“感到事態嚴重”，認為“如果這是公款私用，將是一起十分嚴重的腐敗事件”，立即“立案調查”，并迅速報告給了議會。終于，這一“天大的腐敗”東窗事發。

反重大欺詐局成立稍晚，1990年組建，也是獨立的組織，擁有《反重大欺詐法》賦予的強大權力，有權自行決定是否對政府高級官員和各級公務員進行立案調查。

這些反腐敗機構以及司法機構共同發揮著有力的監督職能。

新西蘭對媒體的輿論監督“呵護有加”。該國媒體自成體系，往往扮演反對黨的角色，與政府“對著干”。常有專職記者整天盯著政府，發現問題，就窮追不舍。因此，政府官員對輿論都非常在意，每天早上必先瀏覽當天報紙的頭版，因為頭版的內容基本是揭露問題的批評性報道，如果官員上了頭版，那就“情況不妙”，一般情況下就得乖乖申請辭職。媒體就這樣通過曝光政府及其官員的“負面新聞”，達到制約公權力的目的。希特利那“天大的腐敗”就是因為媒體連篇累牘的報道，才導致婦孺皆知，舉國震驚。

新西蘭還對民眾的監督制定了保護制度。民眾有權隨時舉報上至總理下至普通公務人員的違規違法行為，證據不足也可舉報，沒有誣陷罪之說。因此，民眾的舉報熱情十分高漲。2004年7月的一天，時任總理海倫·克拉克去南島距基督城200多公里的一個小鎮參加活動，當晚7時她要趕回首都出席國際橄欖球錦標賽開幕式。但她當時所在的小鎮沒有機場，必須在一個半小時內趕至基督城飛赴惠靈頓。為趕機，克拉克的車隊一個半小時內疾馳了200多公里。然而，按照交通法規，在一般公路上時速不得超過100公里，經過城鎮、鄉村時，時速不得超過50公里。克拉克的車隊顯然超速了，這引起沿途居民的強烈不滿，紛紛向警察舉報。警方調查后，以危險駕駛和其他幾項罪名對克拉克的隨行人員包括司機和保鏢提起訴訟，一干人分別受到了制裁。

與此同時，新西蘭人崇尚平等，官員沒有特權，只要找個小小的理由，幾乎誰都可以與總理通話，甚至約見總理；至于部長、市長，則隨時可以相約或直接見面。政府規定，公務人員有義務接受公眾的約談，有責任向公眾解答和說明公眾詢問的事情。由于民眾與官員的聯系渠道非常暢通，雙方都能及時了解彼此的情況，這有助于政府廉潔高效運行。

公務員腐敗成本高昂

新西蘭在公務員管理體制和隊伍建設上，同樣重視制度的作用，在隊伍建設上主要有《國家部門法》和《雇傭關系法》，在廉政建設上主要有《公務員行為準則》。

新西蘭設有獨立于政府的國家服務委員會，負責招聘公務人員，包括政府部門的首席執行官。國家服務委員會向社會公開招聘時，用人單位不得參與招聘。同時，由部門首席執行官負責管理本部門的所有人、財、物，代表政府與本部門的公務員簽訂雇傭合同，確定完成本部門任務和工作所適宜的組織機構和管理模式，由此，與部長形成權力制衡。

公務員在工作中若出現責任事故或考評不合格，一般都會辭職或遭解聘。

《公務員行為準則》強調“敬業、廉潔和政治中立”三大原則，把促進團結和與不正之風作斗爭列為公務員的道德規范。同時，設有“避免利益沖突或影響廉政”的條款。2010年，擔任少數民族事務和婦女事務部的首位華裔內閣部長黃徐毓芳不得不宣布辭職，就因為涉嫌利益沖突。議會有一項規定，任職多年的國會議員（內閣部長均為國會議員）和配偶出國旅游度假，可獲數額不等的政府補助，但旅行期間不得進行經營活動。作為14年的老資格議員，黃徐毓芳享有這一待遇，然而，她和丈夫2008年底在海外旅行期間，丈夫從事了經營活動并簽下一筆訂單。這就觸犯了避免利益沖突原則。于是，黃徐毓芳在丑聞曝光后的唯一選擇就是辭職。總理約翰·凱伊在深表遺憾之際，也認為“這是一項適當的舉措”。

在新西蘭，只要涉嫌利益沖突，下臺是“沒商量”的事。國會議長僅僅因停車被罰然后用國會的一紙信箋陳述原委，就被看作利用公權影響私事，最終辭職。國家警察總監因超速被巡警發現并攔截時“不由自主”地出示工作證件，巡警得知是自己的最高上司后，沒有處理便放行，事件曝光后，警察總監也不得不辭職。

同時，新西蘭雖然實行高薪，但對官員的待遇享受，作出了嚴格規定。政府總理和部長中只有少數可以住在政府官邸，其余部長或住在私宅或住在由政府租用的公寓。總理因公出訪，多數情況下只能乘搭航空公司的飛機，隨行人員也被嚴格限制。政府各部基本沒有公務車輛，首席執行官及其副手也沒有專車，最多有一個作為職位待遇的免費車位。官員外出辦事或出差都得乘坐公共汽車或私車，車費隨后報銷。年薪，從總理到各部部長也都公開透明，若要加薪，須在媒體公布，以接受公眾對其收入的監督。

尤其是，實施了官員財產申報制度，并對申報情況進行嚴格檢查并記錄在案。

在新西蘭，對腐敗行為的處罰，常常是紀律、刑事和經濟處罰三管齊下，使當事官員有切膚之痛，且要痛入骨髓，悔恨終生。如果受到處罰，此人便失去養老金等政府福利，在社會上也被人瞧不起，更很少再有人雇用。腐敗成本高昂，官員一般不敢輕易以身試法。

在這樣的“制度籠子”里，腐敗確實很難“生存”。而且，通過制度建設，整個社會形成了非常良好的法治環境。公民對維護法律有強烈的責任感，對發現的違法行為敢于舉報，甚至以出庭作證為驕傲。法治理念濃厚，人們的道德觀念也非常強烈，尤其對官員十分強調操行。希特利腐敗時的“做賊心虛”—買酒時，“眼睛向四周一瞟，迅速地將這張卡遞給超市收銀員”，拿回信用卡時，“手微微發抖，臉漲得通紅，額頭還滲出絲絲汗珠，眼睛不敢正視別人”，“慌慌張張的”；報銷后，“長長吐了一口氣，掏出手絹，不停地擦拭著額角”—很大程度上就緣于其內心的羞恥感。

盡管希特利已向公眾作出了“深刻的道歉和反省”，并黯然下臺，秉持“零容忍”的民眾仍然不依不饒，憤怒到居然在惠靈頓、奧克蘭、漢密爾頓等地舉行了大規模的游行示威。

透明國際的新西蘭會員組織主席蘇贊尼·斯尼維尼前不久不無自豪地表示，新西蘭有一個廉潔政府，不僅值得驕傲，在競爭上也存在優勢。

其實，新西蘭能夠將腐敗遏制到最低限度，并不神秘。只要構建起堅固、嚴密的“制度籠子”，并不折不扣地遵守執行，雖然不一定能使官員“人人為堯舜”，但“一方凈土”是確實能夠打造的。它給國際社會的啟迪也正在這里。