鐵路建設為何轉向

張生

在鋪就全球最大規模的高鐵網絡之后，近期中國的鐵路建設悄然轉向。

6月底，國家發改委在發布《貫徹落實主體功能區戰略推進主體功能區建設若干政策的意見》中提到，“加快建設交通基礎設施，尤其是城際鐵路、市域鐵路等大能力運輸方式及綜合交通樞紐。”其目的是，“強化優化開發區域城市群內城市之間的內在聯系與分工協作，適當分散特大城市中心城區的功能。”

盡管2008年調整的《鐵路中長期發展規劃》也明確了制定該規劃的原則之一是：“統籌考慮經濟布局、人口和資源分布、國土開發、對外開放、國防建設、經濟安全和社會穩定的要求，并體現主體功能區規劃明確的促進區域協調均衡發展的方向。”與上述發改委要求的加快鐵路建設的初衷基本吻合。

不過，國家發改委這次點名要加快建設的對象卻是，在全國鐵路網中處于支線地位的城際鐵路以及市域鐵路，這與此前強調的“四縱四橫”高速鐵路和快速鐵路系統，已經出現了可謂180度的大調整，而其背后的原因則值得探究。

還有2.2萬公里沒修完

建設方向的調整多少也是無奈之舉。

按照《鐵路中長期規劃》，到2020年中國鐵路里程當突破12萬公里，而據原鐵道部數據，截至2012年，中國大陸的鐵路運營總里程為9.8萬公里，位居世界第二，但論路網密度或人均長度，尚且不足經合組織國家平均水平的5%。

要想完成這項中長期目標，就意味著從2013年起，得連續4年每年增加至少2750公里里程才能保住底線。在過去4年，中國鐵路新線年均投產約4000公里以上，以此推算，完成2020年計劃并不存在大問題。但是，今年出現的一個大變數是，有著64年歷史的鐵道部已經不復存在。

在3月份的國務院機構改革中，負責全國鐵路規劃、投資、管理運營的鐵道部被裁撤，其規劃、監管等行政職能被并入交通部及其下轄的國家鐵路總局，企業職責歸入新成立的中國鐵路總公司，后者接收了原鐵道部的全國人員、資產和負債。

隨著原鐵道部職能的一分為三，鐵路建設大躍進背后的強勢推力也隨之消解。熟悉鐵路規劃建設的中國工程院院士王夢恕向《南風窗》表示，中國鐵路總公司目前已經背負了2.6萬億的負債，目前既無財力也無動力去推動大規模的鐵路建設。

原鐵道部制定2013年初的規劃是，當年全路固定資產投資6500億，投產新線5200公里以上。從中國鐵路總公司發布的“全國鐵路主要指標完成情況”看，今年前5個月鐵路固定資產投資為1576.1億元，尚不及原年度計劃的1/4。

隨著“四縱四橫”高鐵骨架網絡基本建成，高鐵建設的高潮已經過去。據王夢恕透露，今年，西安至成都、成都至蘭州以及鄭州到重慶高鐵線路已經停建緩建。

這背后，固然有缺乏資金支持的緣故，但是更重要的因素或許在于，當初鐵道部宣稱的修建高鐵有助于釋放既有線貨運能力的目標，并未達到預期的效果。

原鐵道部的一份內部報告顯示，京津城際高速鐵路開通后，小京山線圖定貨物列車增加4對，年貨物輸送能力增加1095萬噸；膠濟高速鐵路開通后，既有膠濟鐵路圖定貨物列車增加11對，年貨物輸送能力增加2920萬噸；武廣高速鐵路開通后，既有京廣鐵路武廣段圖定貨物列車增加33對，年貨物輸送能力增加8760萬噸；鄭西高速鐵路開通后，既有隴海鐵路鄭西段圖定貨物列車增加5對，年貨物輸送能力增加1460萬噸；滬寧城際高速鐵路開通后，既有京滬鐵路滬寧段圖定貨物列車增加32對，年貨物輸送能力增加8395萬噸。

上述5條高鐵線路建成后，2012年對應的既有線共計年增加貨運量2.3億噸，不過，這一數字僅相當于當年鐵路貨運總量的5%左右，與《鐵路中長期規劃》規劃的、以及原鐵道部多次強調的“主要繁忙干線實現客貨分線”的目標尚存在不小差距。

據鐵道部公開數據，武廣高鐵開通次年，原武廣鐵路每日仍然開行有100對普速旅客列車；京廣高鐵開通后，既有京廣線仍然保留了136對普速客車。對此，原鐵道部的解釋是為了滿足不同旅客對不同速度等級、不同票價的選擇。

北京交通大學經濟管理學院教授趙堅對《南風窗》表示，京滬、京廣等高鐵開通后，原既有線保留了大量普速客車，客貨混運的格局并沒有得到改變，因此為貨運騰挪出的運能并不及預期的多。

作為當年“反高鐵派”的代表人物，趙堅至今仍然堅持認為，如果把修高鐵的錢拿過來，可以多修3倍長的普通鐵路，到2020年，中國鐵路總里程就能達到16萬公里的遠期建設目標。

此外，部分高鐵客流稀少，投資回收期拉長，也促使規劃者對于高鐵新線的審批趨于謹慎。因此，既能夠少動用中央資金，又能夠避免重復建設的，新一輪的鐵路擴張，只有轉向地方政府主導的城際鐵路和市域鐵路。

歷史欠債如何還

這對于地方政府來說倒是個好消息。

2012年初，負債壓力之下，原鐵道部提出將其持有的城際鐵路股權，置換各省持有的鐵路干線股權，并由省方控股城際鐵路的思路。不久，河南、湖北陸續與鐵道部簽訂了置換協議，獲取省內城際鐵路的控股權。

鐵道部雖然甩掉了城際鐵路的包袱，一些地方政府也有意接手，但實際操作起來卻有心無力。以武漢城市圈的4條城際鐵路為例，其總投資約為435億元，原計劃是地方政府和鐵道部各承擔一半，但鐵道部退出之后，融資重擔就全部落到地方政府肩上，其結果是，這4條城際鐵路的通車時間已一再延后，至今也沒有一條投入運營。

地方財力不濟的情況，并非湖北獨有。據中國鐵路總公司統計，今年前5個月，在國家鐵路和合資鐵路路網建設大中型項目中，地方政府及企業投資完成146.90億元，僅完成年計劃的20.6%，比上年同期減少60.39億元。

如今，發改委提出要加快建設城際鐵路后，湖北、河南等地城際鐵路融資有可能將得到中央輸血。考慮到目前長三角、珠三角等經濟發達地區的城際鐵路已經基本建設完畢，因此，這一政策調整的受益方將主要是中西部地區。

發改委把鐵路建設方向從“長大高鐵干線”轉向速度較低偏重支線的城際鐵路，某種程度上也有償還舊債的意味。

過去很長一段時間，中國鐵路建設就一直是東部快于中西部。仍以湖北為例，直到2012年7月漢宜鐵路通車，這才結束了有著中部糧倉之稱的江漢平原不通國家鐵路的歷史。據不完全統計，截至2012年底，全國不通鐵路的29個地級市中，有25個是在云南、四川、青海、西藏等中西部地區。

而前幾年的高鐵大躍進，更是拉大了地區間的不平衡。當很多中西部城市省會之間尚未通高鐵時，北京、天津兩地之間則已經有兩條最高時速為350公里的高鐵連接；上海和南京目前正在籌劃經過兩地之間的第三條高鐵。

“鐵路修到哪里，就富到哪里，這是大家都知道的道理。”王夢恕說，加大對中西部地區的鐵路建設，不僅便利了當地交通，重要的是還將拉動經濟增長，這在當前經濟低迷的大背景下，具有重要意義。

此外，提高鐵路在交通運輸中的比重，還將有助于降低中西部的單位產值的能耗比，加速經濟結構轉型，并有助于改善日益惡化的空氣質量。

德意志銀行大中華區首席經濟學家馬駿近期曾做過如下測算：高速鐵路消耗的能源分別僅相當于高速公路和航空運輸的10%和5%。馬駿建議，到2020 年，中國鐵路總里程應達到16 萬公里，比2012 年的9.8 萬公里提高63%，這才有可能滿足在公路運輸保持4%低增速的情況下，整個社會輸運總量的增長。

但是現在的問題是，對于地方城際鐵路來說，繼承的投資者對此興趣更弱。

鐵道部被撤銷之后，中國鐵路總公司依然掌握鐵路的投資權限，一些地方政府則擔心，從政府到國企這一身份的轉變，未來的鐵路投資導向調整，將更關注經濟效益好的鐵路項目，而中西部的公益性、開發性鐵路項目投資趨于弱化。

事實上，即便發達地區的城際鐵路，目前仍面臨著嚴重的盈利難題。今年7月初，國內各省鐵路投資公司負責人在杭州召開會議，大家競相吐苦水，反應盈利困難：預計到今年底，廣珠城際累計虧損32.6億元，廣深港客專累計虧損22億元。

中西部新建的城際鐵路的財務報表，也可能較為難看。業內人士預計，2014年初通車的湖北4條城際鐵路，年運營收入預計約為8億元，而年成本費用則達30億元，可謂開通當日即是虧損之時。

“資金的事情其實并不是大問題。”王夢恕說，鐵路本身是一個公共產品，暫時的虧損也不足為懼，關鍵是政府要下決心去做這個事情，真正地把一個完整的鐵路網給搭起來。