美國電力市場改革的啟示

尹海濤

自然壟斷理論認為，電力、電信、鐵路運輸和自來水等基礎設施產業具有自然壟斷的性質。規模經濟的存在使得這些行業在生產上存在邊際成本下降的現象，在這種情況下，傳統觀點認為允許壟斷可以帶來更高的經濟效率。

基于這樣的論述，各國傳統的電力市場都維持單一的電力市場格局，每個地區的電力的生產、輸送、零售和系統的運行調度都由一個大的電力公司進行控制。這種壟斷運營的局面被認為是非常“自然”的，出于規模經濟效益的考慮，大型電力企業實現與輸電和配電的結合，被認為會降低運營成本，提升運營效率。

而美國改革前的電力市場，主要就是由民營企業形成電力行業的壟斷。

理論質疑和實踐挑戰

從20世紀六七十年代開始，自然壟斷符合社會效益最大化的目標取向的觀點，受到廣泛的質疑。Thomas DiLorenzo曾在《自然壟斷的迷思》（The Myth of Natural Monopoly）中指出：“自然壟斷理論是19世紀經濟學的一個虛構，它為19世紀的美國壟斷資本家的特權辯護”、“即使規模巨大、資本密集的產業也是可競爭的領域”。諾貝爾獎獲得者George Stigler 在其最為知名的《規制的經濟理論》（Economic Theory of Regulation）中指出，自然壟斷的規制機構通常會被其所規制的壟斷企業俘獲，為壟斷企業的利益而非公共利益服務。這形成了后來有名的俘獲理論的基礎。

與此同時，經濟史研究證明，即使在18世紀末和19世紀初，在所謂自然壟斷的公共事業領域依然普遍存在有效率的競爭。這說明，在傳統的壟斷行業引入競爭是可行的。美國是一個建立在市場競爭基礎之上的經濟體，這些學術觀點引起了廣泛的關注。

從實踐上看， 20世紀70年代，由于石油危機等原因，美國能源安全問題凸顯，電力行業的運行成本也迅速上升，從客觀上需要發展更靈活的機制，允許非壟斷企業擁有的低成本發電廠進入發電市場，來降低電力系統的運行成本，允許掌握可再生能源發電技術的公司參與發電市場，這就直接導致了發電市場的開放。

1978年，美國出臺《公共事業管制政策法案》（PURPA），頒布此法案的目的為：減少對外國石油的依賴性，提高環境質量，鼓勵非化石燃料發電，包括使用再生能源發電。PURPA法案鼓勵非壟斷企業參與發電廠建設，并授予發電資格。此法案提高了電力市場發電側的競爭性，標志著美國電力體制改革的開始。1992年，美國《能源政策法案》規定了垂直管理的電力公司允許非公用電力公司進入其電網，在公開市場銷售電力。

然而，獨立發電商的迅速發展對美國電力體制改革提出了新的要求，因為傳統的特許壟斷經營體制已經不能適應發電部門的競爭要求。尤其是垂直一體化的壟斷企業既參與發電市場的競爭，又掌握著關鍵的輸、配電網絡，這樣就難以保證發電市場競爭的公平，這直接導致了電力市場改革的深化。

總體說來，美國電力市場改革的策略是：將輸電領域作為自然壟斷環節獨立出來，同時放開發電領域和配供電零售領域，讓購售雙方享受平等的輸電服務，并建立電力批發市場，實現發電側和銷售側的競爭。

市場化改革

在這樣的情況下，消除壟斷成為美國電力市場改革的頭號呼聲，美國在電力系統開始了其坎坷的改革之路。改革的核心內容是把傳統的“發-輸-配-用”統一管理的生產過程分開，將承擔一體化管理的地區壟斷性電力公司進行重組，在發電和零售環節放松管制，鼓勵競爭，而在輸配電壟斷環節加強監管。最終目標通常是希望能帶來一系列社會效益，其中包括效率提高和技術進步。

1996年，美國聯邦能源管制委員會（Federal Energy Regulatory Commission，FERC）出臺法令，要求開放電力批發市場，明確要求發電廠與電網必須分離。輸配電網要允許發電商和用戶公平進入，引入競爭機制，所有發電企業具有同等待遇，美國電力工業開始大規模市場重組。同時，FERC還鼓勵成立獨立的系統運行機構（Independent System Operator，ISO）。ISO負責調度、電網運行、提供輸電服務和阻塞管理、購買和提供輔助服務、通過一個實時平衡市場平衡電網的實時供需關系。

1999年，FERC頒布法令提出建立區域輸電組織（Regional Transmission Organization，RTO）的設想，要求每家擁有或運行管理跨州輸電設施的電力公司必須組建或加入RTO，并將RTO作為獨立的區域調度機構，負責輸電網調度運行和市場監督，為輸電網獲得最大的區域效益。RTO只有輸電系統的經營管理權，沒有所有權。相應的，電力公司只有所有權，沒有使用權。

在銷售端，電力改革的重點是允許競爭性的企業參與電力供給，同時賦予電力用戶在不同的供電企業之間自由選擇的權利。這項改革旨在消除傳統電力公司在銷售端的壟斷。這項改革推出后，普通居民選擇從競爭性供電企業購買電力的比例并不大，但是商業和工業用戶紛紛從先前壟斷性的電力企業，轉向競爭性的供電企業。根據美國能源信息署提供的數據，在康涅狄格州，75%左右的商業和工業用戶，選擇從競爭性供電企業購買電力。在全國范圍看，到2010年，美國銷售電量的16%是由競爭性供電企業來提供的。

總體說來，美國電力市場改革的策略是：將輸電領域作為自然壟斷環節獨立出來，同時放開發電領域和配供電零售領域，讓購售雙方享受平等的輸電服務，并建立電力批發市場，實現發電側和銷售側的競爭。

加州電力危機

2000年6月14日，美國加州舊金山灣區的近10萬民眾遭遇到了大規模停電，這是加州太平洋燃氣和電力公司有史以來第一次大規模的電力供應中斷。這次停電事件震驚了全美國。此后的8個月，加州頻繁出現嚴重的持續電力短缺現象。2001年1月下旬，更是慘遭第二次世界大戰以來的首次分區輪流停電。就這樣在長達8個月的頻頻“電災”的轟炸下，加州的電力系統連續定期停電，陷入始料不及的崩潰中。這就是著名的加州電力危機。

一場危機之所以具有標志性的作用，是因為它引發了人們對于危機中爆發出的問題的重新思考和審視。加州是美國最先實行電力市場化的經濟區之一，作為美國電力改革的先頭羊，為何并未如最初設想那般得到電力資源的有效配置？為何打破壟斷，放松管制的改革不得不因為電荒而中斷？

電力危機最主要的原因，后來被認為是電網企業在新的管制政策下，利潤空間變小從而失去了持續提高效率的動力。政府對于電力公司的嚴格監管使得電力利潤有限，這種對電網壟斷的管制設計未能起到對電網投資的激勵效應，從而造成電網建設的滯后，進一步導致輸電不足，系統老化，并帶來相應的安全問題。

電力改革后，那些曾經能夠給電力公司帶來巨大收益的輸電設備，如今只為發電公司和零售企業提供便利，加州政府針對電力公司的投資，按照投資收益率的辦法確定回報，將加州所有的終端銷售電價都穩定在每千瓦時6美分，這使兩家私營電力公司在面臨屢創新高的上網電價時雪上加霜，高進低出的局面使其被迫承擔巨大的購銷差額，虧損140億美元，不得不申請破產。這種情況下，本來是保護消費者利益的政府對銷售價格的限定，卻成了抑制電力公司投資，最終損害消費者利益的始作俑者，導致加州危機的出現。

另外，從市場的需求和供給的角度來看，將零售端價格限定，用戶需求彈性變得更加微弱；而市場電力的供給彈性很低，短期的電力供給和長期的電力供給都受到了不同的限制。加之市場需求又存在有一定的剛性，所以，大型發電企業形成能夠操縱市場，提高價格，使得電力企業寸步難行。

加州電力危機發生后，各界紛紛譴責電力改革，認為市場化趨向的改革無法解決電力系統運營的可靠性問題，是造成危機的“禍首”，對加州的電力改革方案予以否定。加州電力危機后，對電力市場的改造提上日程。2002年，加州ISO提交“市場全面設計計劃”的市場改革方案，同時還提交了對電力市場協議的相應改動意見。2005年，美國國會頒布了《能源政策法》，這部法律賦予FERC更多權力，如對全美電力可靠性標準、對電力企業的市場行為更廣泛的監管權和一系列重要的執法權力。

加州電力危機的影響遠遠波及全國。還沒有進行電力改革的州變得非常猶豫，有些進行了電力改革的州中止改革項目。截至2010年9月，美國有22個州都進行電力改革。其中有7個州由于受到2000年至2001年加州電力危機的影響而被迫中斷。22個州中，有15個州形成了銷售側的競爭，實行零售準入，維吉尼亞州和加州則被迫中斷。其余28個州，都未采取實際行動進行改革。

對中國的啟示

美國電力市場的改革雖然因為加州電力危機而中滯了，但其中不乏值得參考的閃光點。首先，美國的改革總體上還是帶來了電價的下調，說明這種消除壟斷，鼓勵充分競爭的改革能夠帶來一定的社會效益。打破壟斷，引入競爭，讓市場機制鼓勵發電企業和供電企業更有效率地運作。其次，要吸取他們過分依賴市場和放松管制的教訓，強化監管電網企業在電網規劃和建設方面的工作，防止電力供給的短缺和保障電網的安全。

改革必須重視中國國情。中國電力市場的改革走過了10多個年頭。2002年實現電網和發電企業分開，此項改革與美國的很大不同在于，美國電網企業在嚴格的監管下，利潤空間很小，主要是為競爭性的發電企業和供電企業服務，但是在中國，電網企業毫無爭議地成為利潤龍頭企業，發電企業反而在競爭中苦苦掙扎。從表面現象上看，中美改革遵循同樣的思路，但在實施上，效果卻很是不同。中國改革必須重視本土資源，電力改革也不例外。

（展云逸對本文亦有貢獻）