電改10年，回到起點

覃愛玲

在被稱為最后的壟斷堡壘“鐵道部”被撤銷之后，人們的眼光重新轉向上一輪市場化改革已確定好市場化路徑、有待執行的一些基礎產業領域。電力，無疑是其中最典型的代表之一。

從2002年發布以市場化改革為主導的標志性5號文件起，中國社會已然過去一個長達10年的政治周期，電力改革被眾多業內人士認為，實際上無所進展。隨著曾被當作主要改革對象的國家電網公司的業務范圍和實力已進一步壯大，中國電力改革重新回到了“怎么改”這一起點問題上。

無論是來自國家發改委，還是國務院發展研究中心等部門的相關學者，在《南風窗》記者問及關于電力改革的進展和個人觀點時，一致的回應是：等三中全會后再說。顯然，在輸配電改革、電力市場建設和電價改革等牽涉重大利益重置和分配的電力改革領域，業內人士對被賦予“改革之會”的三中全會普遍抱有較大希望。

改革方向仍在研究

2002年，在時任國務院總理朱镕基的推動下，國務院發布《中國電力體制改革方案》（業內簡稱5號文件），啟動了以市場化為方向的改革，核心是16個字—廠網分開、主輔分離、輸配分開和競價上網。

各種分拆方案很多時候是“為市場而市場”，未必有利于中國電力行業的健康發展，而目前電價完全由國家定價，積累下的價格扭曲和經濟評價體系失效，越來越嚴重，已經影響到整個經濟的發展。

2003年走出第一步，通過對國家電力公司分拆重組，成立了國家電網公司、南方電網公司以及中電投、華能等五大發電公司。國家電力監管委員會應運而生。這一改革模式被認為是借鑒了英國的電力改革的模式。

在這一初步改革之后，曾進行廠網分開，在發電側引入競爭，降低了發電設備和裝機的造價。但此后，電改即限入舉步不前之境，擬議中的主輔分離以及東北電力市場和直購電等試點陷入僵局。

與此同時，國家電網悄然完成了對五大區域電網的削權，將五大區域電網公司改為五大區域電網分部，將財權等下放到省級公司，區域電網成為單一的調度中心。而政府繼續對上網電價和終端銷售電價實行行政管制，國家電網保持著在買電和售電環節的壟斷，原本計劃進一步完成輸配分開的國家電網公司“坐大”，在金融、電建、礦業等多個領域和海外大力擴張。

與此相對照，因電力市場改革而成立的電監會則被認為是10年無功，終于在今年初被撤銷，并入國家發改委能源局，使得對于電力行業的監管方式，從政監分離再次調整為政監合一。作為電力市場化改革的產物，因為電力“市場”沒有真正意義上形成，電監會一直處于“無市場可監管”的尷尬境地。在業內人士看來，10年來，它的主要成績是進行了一系列以市場為導向的電力政策研究。

究其原因，電監會的職責與原先的設計差異很大，其應擁有的最重要的兩個權力，即定價權（包括價格監管）和制定市場規則的權力，包括市場準入、退出以及投資要求等，前者仍在發改委價格司手里，后者由于國家電網在系統內迅速的收權，也被擋在行業之外。在這種缺乏實施行業監管的手段和資源的窘境下，電監會缺乏權威性在所難免。

另外，有研究者已經指出，只有用戶容量相對飽和，電網容量和發電能力都有富余的情況下，廠網分開、競價上網的改革才能真正發揮作用，當時也不具備這個條件。

于是，頗有諷刺意味的是，在理想色彩濃烈的市場化為導向的改革方案下，中國的電力改革逐漸形成了具有絕對壟斷權的巨型國企。

一位業內人士向《南風窗》記者表示，說到電力改革，一兩年前談，半年前談，和現在談，沒有什么大的區別，基本問題都是一樣的，政策層面也并無大的動向，仍是在研究不同的改革方向。

唯一被認為有市場化改革亮點的是大用戶直購電。但甚至是直購電這樣被認為非核心、并不足以影響整個電力行業大格局的改革措施，在現實中的規劃力度也非常小。而且由于一般用電大戶都是高耗能產業，直購電得到的價格優惠，甚至存在鼓勵需要淘汰的落后產能的可能，與國家通過電力改革升級經濟的意圖相背離。

廈門大學中國能源經濟研究中心主任林伯渠對《南風窗》記者表示，直購電概念不錯，在發達國家也是普通操作方式，但在中國推行幾年以來，在現實中存在許多具體操作的問題：在目前電價不能動，各個企業的供電量也不能動的情況下，直購電對電價市場化形成影響有限。

重回討論起點

今年3月，有媒體報道，決策者正醞釀通過分拆國家電網公司，推動新一輪電力體制改革，停滯10年的電力體制改革即將重啟，并表示，改革的決心來自中國新一屆政府的最高決策層。

因為新一代主管經濟的領導人明顯的市場化改革形象，這一報道再次引起了電力改革是否會沿續市場化思路，具體而言就是國家電網分拆與否的猜想。但隨即中電聯發表聲明，表示未有聽過分拆電網一說。并進一步表示，國務院深化2013年經濟體制改革征求意見中，也沒有拆分國家電網的改革內容。所謂市場化，是傳言，而非預言。

安全和效能，一向是國家電網回應市場化改革的重大武器，過去10年，雖然在市場化改革方面進展有限，但國家電網作為一個巨型企業進行了急速擴張，在電力建設方面也取得了長足進展。作為全球最大的電網公司，國家電網2012年售電量32539億度，收入18855億元，在世界500強中名列第七。發展到如今的狀況，也使得國家電網在電力行業決策時，具有很大的話語權。