分解“一把手”權力

李克誠

近年來，黨政正職領導（俗稱“一把手”）腐敗行為愈發引起重視，有人甚至把市縣委書記列為廉政高風險崗位。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）再度強調，要加強和改進對主要領導干部行使權力的制約和監督。這被視為中共高層在嚴管“一把手”上達成高度共識。

然而，如何規范“一把手”用權，“一把手”監督難的困境究竟該如何破題，迄今仍需進一步探索。中央紀委監察部近日在官網發布的關于三中全會《決定》的解讀文章，則粗線條勾勒出了今后一個時期我國在“一把手”用權監管上的大致思路和可能路徑。

監管“失靈”

關心中國反腐局勢的人士都會注意到，這些年，我國紀檢監察機關查處的腐敗分子中，有相當一部分就是主要領導干部，有的還是高級領導干部，如陳良宇、劉志軍等。中紀委的解讀文章中也提到，前幾年在黨政機關縣處級以上所有受紀律處分的干部中，一把手的比例占總數的1/3以上。

“一把手”頻頻落馬，固然與其個人因素有關，但更深層的原因，則暴露出我國對黨政主要領導權力的制約和監督不足甚至存在真空。其中，最核心的問題就在于“一把手”的權力過于集中。實際上，早在1980年，鄧小平就敏銳地指出：“在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記， 特別是集中于第一書記， 什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。全國各級代表大會不同程度地存在這個問題。”

特別是近幾年，幾乎各種事項都要求一把手“負總責”，更是加劇了權力向主要領導聚攏的趨勢。由于權力制約不力、監督乏力，少數主要領導干部把權力作為謀取個人利益的工具，習慣凌駕于班子集體之上、凌駕于組織之上，大搞“一言堂”，甚至一手遮天。鄧小平曾指出：“權力過分集中，妨礙社會主義民主制度和黨的民主集中制的實行，妨礙社會主義建設的發展，妨礙集體智慧的發揮，容易造成個人專斷，破壞集體領導，也是在新的歷史條件下產生官僚主義的一個重要原因。”

應當說，30多年來，執政黨也出臺了一系列的規章制度來加以完善，特別是2003年的《黨內監督條例（試行）》，明確把各級領導班子的“一把手”作為監督的重點，并規定了10項監督制度—“集體領導和分工負責、重要情況通報和報告、述職述廉、民主生活會、信訪制度、巡視、談話和誡勉、輿論監督、詢問和質詢、罷免或撤換要求及處理”。但成效似乎并不明顯，對一把手監管“失靈”的局面并沒有得到根本改變，“上級監督太遠、同級監督太軟、下級監督太難”的困境仍持續存在。

強化班子內部相互制約

如何規范“一把手”用權的行為、破解“一把手”難以監督的困境呢？近年來，黨建理論界和實務界都提出了不少方案，有的已進入實施階段。比如，以加強上級監督為例，主要是通過加強對下級的巡視、強化上級紀委對辦案的領導權等。

而中央紀委監察部對《決定》的解讀文章，則從強化同級監督的角度，提出了新思路。概括而言，就是要適當分解主要領導干部的權力和責任，形成領導班子成員內部相互制約和協調的權力運行閉環系統。眾所周知，由于領導班子成員朝夕相處，更了解彼此的情況，因此，從理論層面來看，領導班子成員之間的相互監督，是對主要領導權力進行制約和監督的最有效方式。

但是，在實踐層面，從近年來查處的一些大案要案可看出，一些“一把手”身處高位，大權獨攬，并不能正確處理自己與副職等班子成員之間的關系。特別是，在“一把手”對同級副職的提拔任用擁有重要發言權的現狀下，即使副職對“一把手”有意見，往往既不愿、也不敢公開提出來，更談不上對“一把手”的監督了。長此以往，領導班子內部以及上下級組織之間，就形成了越來越嚴重的人身依附關系。

因此，在這種情況下，對“一把手”限權、分權，就成為改革現狀的當務之急。這也是中央紀委監察部在解讀三中全會《決定》時提出的思路。也就是，應按照分工負責原則來確定主要領導干部分管的事項、掌握的權力以及應負的責任，“減少主要領導干部對具體事務的插手干預，降低主要領導干部對班子成員晉升時的權重”。

實際上，近年來，各地已在陸續嘗試并推行主要領導干部不直接分管具體事務的制度。這方面，湖南省的探索走在前列。2007年前后，湖南郴州發生了系列腐敗案，包括市委原書記李大倫、原市長周政坤等多名“一把手”在內的一大批重要領導干部被查處，涉及此案的150多人中，縣（市、區）委書記、市直單位的“一把手”占相當數量。郴州系列腐敗案造成了惡劣影響。湖南痛定思痛，省紀委決定在試點的基礎上，全面探索對“一把手”權力進行制約。主要做法是，黨政正職“三個不直接分管”、“三重一大”事項集體決策以及一把手“末位表態”制度。

具體而言，“三個不直接分管”規定，黨政正職不直接分管干部人事、財政（務）、工程建設項目，這些工作的日常管理權力必須分解給班子副職，黨政正職要把主要精力放在掌控全局和宏觀把握上，并加強對相關決策執行、落實情況的監督。

“三重一大”集體決策和一把手“末位表態”制度是指，對于重大事項決策、重要人事任免、重大項目安排、大額資金使用等“三重一大”事項，必須依程序、按規定由領導班子集體討論決定。議題決策前，要書面通知班子成員醞釀，不得臨時動議；緊急突發事件未經集體研究先行處置的，事后黨政正職應及時向班子成員通報，并有書面記錄。領導班子討論決定上述“三重一大”事項時，黨政正職不能事先“定調”，必須在聽取領導班子成員的意見后再歸納總結并表態；對意見分歧較大的，應暫緩決策。

應當說，“三個不直接分管”，使權力在領導集體內部重新分配，讓“一把手”用權得到制衡，也為黨政正職領導干部筑起了一道廉政風險的“防火墻”。而“三重一大”集體決策和一把手“末位表態”，則可防止出現一把手通過先定調子、臨時動議等手段，間接操縱對重大事項的決定權。

用細節保障制度執行“不走樣”

受訪的政界人士對《南風窗》記者說，在制度設計上，一把手“三個不直接分管”、“三重一大”事項集體決策、“末位表態”等，對防止“一把手”濫用權力都非常有用。但問題的關鍵是，在實施層面，則要考慮通過嚴格的程序和可執行的細則來確保“好的制度”在執行中不走樣、不變形。

比如，“三重一大”事項本身是個原則性的提法，具體到各個地方、部門、層級，到底什么是本單位的“重大事項”、“重要決策”，哪些崗位屬于本單位的“重要人事任免”，什么樣的事項才稱得上是“重大項目安排”，多少數額以上的資金使用才算“大額度資金使用”，由于每個單位、部門的職能作用不同，因此，這些內容也不盡相同。所以，在執行時，當務之急是要盡量能對上述“三重一大”事項予以具體化和標準化。其次，是對“三重一大”事項的商議、決策、執行、監督等各個環節，確定一套標準化的操作流程，并且要在每個環節中，明確相關領導、部門和具體操辦人的責任，這樣一旦今后出了問題，可以進行有效追責。

再比如，領導班子集體決策，往往是通過開會表決的方式來通過決議。但不同的表決方式（口頭表決、舉手表決還是匿名投票表決），往往會影響到班子成員的表決行為。目前，大部分集體決策都是采用口頭表決方式，也就是“一把手”口頭征詢在座的其他班子成員意見，最后大家多以口頭贊同“通過”了某一決定。這種做法也使集體領導制度容易流于形式。這導致現實中，集體決策成了個人專斷決策的外衣。也就是說，集體決策應當通過具體的決策形式來保障，比如票決制。

《決定》提出，推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度。權力和責任是對等的。過去“一把手”的權力過大和無法問責兩個問題是聯系在一起的。分解“一把手”權力的過程，同樣也是把問責搞清楚的過程。而要界定清楚責任，不僅要公布權力清單，權力運行的程序也應當是透明和公開的，這樣問責才會有的放矢。