政府產業補貼“內外有別”

張綱綱

中國是“雙反”的常客，屢遭“反傾銷”和“反補貼”調查。在“雙反”當中，雖然各有所指，但是國際上各種“雙反”調查的結果顯示，政府補貼是背后導致“雙反”最主要和最常見的原因之一。

中國政府每年都花大筆的錢對一些特定的產品和行業給予補貼，但世界上其他各國政府也不例外。可以說，世界上沒有任何一個國家是沒有進行過任何形式的政府補貼的。但為什么中國卻成為世界上其他國家，特別是歐美國家“雙反”的頭號攻擊對象？歐美各國政府的政府補貼采用了什么形式？它們與中國的政府補貼又有什么不同之處呢？

歐美的政府補貼

世界貿易組織（WTO）并沒有詳細列出各種具體的政府補貼形式。但從現實的情況來看，常用的有兩種，一種是直接支付，另一種是稅收優惠，直接補貼發生在政府財政支出環節，而稅收優惠是在財政收入征收環節就給予財政補貼。

在歐美國家，任何新的稅收優惠政策出臺之前，必須先修改既定的稅法。而一旦形成法律，再變更起來就沒有那么容易了。這就是為什么歐美國家的許多優惠政策說是臨時性的，有一定的時間期限，但實際上一施行起來，就再也回不去了，被一直保留了下來。

有鑒于此，歐美國家在政府補貼方式上不斷創新，一些新的補貼方式陸續出現，比如類財政補貼（In-kind Subsidies）。與直接支付和稅收優惠相比，類財政補貼并不直接影響政府的財政收入，但是它卻能讓被補貼的對象從中收益。

有研究表明，從2000年開始，經合組織（OECD）成員國每年大約花4.7萬億美元用在政府采購上。雖然大多數采購被認為是在市場公平競爭的機制下完成的，但許多人相信這其中有相當的一部分其實含有政府補貼的成分。

一個很典型的例子就是對國家控制的自然資源的特許使用權。國家只允許指定的能源公司勘探，開采和利用屬于國家的礦山、油田、油氣井等，從而將其他競爭對手排斥在外。

另有一些新興的政府補貼方式，比如政府信用補貼和擔保，提供低息貸款，以及政府采購。政府采購似乎并不是那么直觀，根據WTO的規定，如果政府在采購時，本國商品優先于國外的同等類似商品，那么這也算政府補貼。

每年各國政府都花大量的資金在政府采購上，有研究表明，從2000年開始，經合組織（OECD）成員國每年大約花4.7萬億美元用在政府采購上。雖然大多數采購被認為是在市場公平競爭的機制下完成的，但許多人相信這其中有相當的一部分其實含有政府補貼的成分。

近年來，歐美政府在進行補貼時非常喜歡采用市場價格支持的方式。所謂市場價格支持，就是政府通過一系列政策干預，人為地提高某一類產品的市場價格，從而將一部分資金從消費者的腰包轉移到生產廠商手中，起到補貼的作用。

與直接支付和稅收優惠相比，這對政府的財政收入不會有直接影響，而且對廠商的補貼不那么容易被人發現。正是由于這些好處，市場價格支持成為歐美政府在考慮補貼方式時的“新寵”。

雖然各國政府在所采用的補貼方式上各有不同，但所相同的是大家都認為政府補貼十分必要。

政府補貼的兩面性

就像其他任何公共政策一樣，政府補貼有其兩面性，有利也有弊。在許多經濟學家的眼里，政府補貼的弊端甚至遠遠超過它所帶來的好處。

最受經濟學家們指責的是政府補貼對市場機制的扭曲，從而大大降低了市場的自我調節能力，影響了市場經濟的效率。在市場經濟中，價格由供需雙方的均衡來決定，可是政府補貼卻人為地打破了這種均衡，從而讓價格不能夠真正體現供給和需求。

一個典型的例子就是農業補貼。據《經濟學人》雜志統計，2011年經合組織成員國中的富裕國家用于農業補貼的金額高達2520億美元，像挪威、瑞士這些國家的農民超過一半的農業收入來自政府的補貼。

以蔗糖為例，歐盟為支持境內的蔗糖生產和出口企業，對每出口價值1歐元的蔗糖給予大約3.3歐元的政府財政補貼，從而讓歐盟出口的蔗糖在國際市場上具有價格競爭力。這樣不僅人為地降低了歐盟蔗糖的成本和銷售價格，而且嚴重打擊了那些發展中國家的蔗糖生產和出口企業，破壞了市場競爭的有效性。

正是由于每年有大量的農業補貼，許多歐美的農場主根本不在乎自己地里種了什么，收成怎樣，也不會去想怎么改進種子、生產技術來提高產量等等。他們利用慷慨的政府補貼，照樣過著十分富足和奢侈的生活。

那些擁有大量土地的歐洲皇室就更別提了，他們跟農業八竿子都打不著，但是憑借著名下的土地照樣從各國政府獲得大量的農業補貼。有報告顯示，2004年英國女王伊麗莎白二世和威斯敏斯特公爵每人還收到大約50萬英鎊的政府農業補貼，真是讓人哭笑不得。

許多政治家都信誓旦旦地說政府補貼是為了保護弱勢群體，維護社會的公平。果真如此嗎？

以美國的農業補貼為例，據有關研究機構的估計，1994年到2005年間，大約10%的被補貼對象（這里包括全國性，甚至跨國性的農業研發、生產、加工和出口企業等）卻接受到總額73%的各類補貼，而其他90%的被補貼對象（主要是那些中小型、地方性的農場主）所接受到的農業補貼不到補貼總額的27%。

經合組織的報告也顯示農業補貼遵循80︰20原則，也就是說80%的農業補貼是由20%的被補貼對象所占有。農業補貼的最大受益者，不是那些真正需要政府幫助的中小農場主，而是被那些極少數的大農場主和農業企業所瓜分了。

不僅如此，政府補貼還被解讀為保護主義，保護地方利益，保護落后。以北美的可再生植物燃油為例，美國一些州政府為支持新能源，對于以玉米秸稈為原料而加工生產出的植物燃油按產量給予補貼，而對使用其他植物原料而生產出的植物燃油卻不給予任何的補貼。當這個產業剛剛興起的時候，玉米秸稈是首選的生產原料，因為它成本低廉而且供應充足，而使用其他植物為原料的成本相對偏高。

可是現在，隨著技術的發展，用其他植物原料生產燃油的成本已經大大降低，其單位原料出油率甚至超過了玉米秸稈，可是美國的生產商還是堅持使用玉米秸稈。為什么？因為只有使用它才可以從州政府手中拿到大量的政府補貼。

面對國外的“雙反”指控和調查，并不一定要一律地指責政府補貼，而是需要改變政府補貼的思路，引導和改變目前中國一些企業單一的生產和出口渠道，實現產地和出口地的多元化，從而增加中國企業規避“雙反”的能力，在國際貿易中處于有利地位。

精明的政治家們喜歡采用政府補貼的方式，是因為它能給政治家們帶來他們所最需要的東西，那就是選票。讓一些個人、企業，甚至行業從中受益，合理合法，獲得了選民的支持，還不用自己掏腰包。這相當于變相的花錢買選票。

中國“雙反”的出路

“雙反”并不表明政府補貼在國際貿易中是非法的，被禁止的。恰恰相反，大多數政府補貼是允許的，合法的。

根據WTO1995年生效的政府補貼和反傾銷辦法協議（The WTO agreement on subsidies and countervailing measures， ASCM），只有兩種政府補貼是禁止的：一是出口補貼；另一個就是在本國產品和國外產品競爭的情況下，使用本國產品才能享有的補貼。

中國為什么老是成為 “雙反”的對象？這與中國政府所采用的補貼方式有很大的關系。中國的政府補貼許多就專門是鼓勵和支持企業出口的，屬于WTO明令禁止的那一類。

以去年受到歐美反傾銷調查的光伏產業為例，中國太陽能光伏產業的產能、產量均居世界第一，政府每年對光伏產業給予大量的補貼，2012年僅金太陽項目一項就補貼94億元。而由于行內企業90%的產品是供出口的，對這些企業的補貼也就自然而然地起到了出口補貼的作用，一下子就被人抓住了把柄。

不僅如此，中國的政府補貼，很大一部分是以財政補貼方式出現的，而直接支付又在財政補貼中占到了很大的比重。直接支付雖然簡單直接，但是也容易被對方所輕易地發現，成為國外指控的證據之一。

如何避免頻繁的“雙反”？在國際貿易中，只有三條路可走。

第一條路就是針鋒相對，以牙還牙。如果任何國家對中國展開“雙反”調查，并施行包括征收懲罰性關稅在內的一系列懲罰性措施，那么我們也起而反之，對它們展開“雙反”調查，也作出相應的懲罰性措施，從而掀起一場貿易戰。戰爭的結果無一例外，最終落得個兩敗俱傷的下場。這是貿易雙方都不愿看到的，實屬下策。

另一條路就是為了防止被人抓住把柄，干脆就停止對這些企業的補貼。從根本上講，這是防止“雙反”的最根本、最有效的方式，從源頭上杜絕了“雙反”的發生。

但是，不進行補貼行嗎？與歐美發達的工業化國家相比，中國的企業還不夠成熟，不夠強大，需要有一個環境來支持它們不斷發展壯大，從而能夠與國外的企業競爭，否則的話只會被它們所吞噬掉。在這個時候，政府補貼就很關鍵。如果因為怕“雙反”而停止補貼，無異于因噎廢食，代價會是很慘痛的。

第三條道路就是改變傳統的政府補貼的思路和方式，曲線救國。比如改變政府財政補貼和直接支付的補貼方式，使用非財政手段來進行補貼，從而讓政府補貼變得更隱蔽，更不易被發現。

以光伏產業為例，如果中國企業在海外設立工廠，或采取與海外企業合作、制造外包等形式將光伏電池的生產和出口搬到海外，然后通過海外第三地將產品出口到美國，則可以繞開美國的懲罰措施，照樣達到出口美國市場的目的。

不可否認，這樣做會增加額外的成本，據統計，額外增加的成本在6%～13%左右，但這與31%～249%的懲罰性關稅比起來，明顯劃算多了。但這還是其次，更重要的是這樣做會給目前的光伏產業一個生存和發展的機會，挽救的是整個行業和中國的新能源未來。

面對國外的“雙反”指控和調查，并不一定要一律地指責政府補貼，而是需要改變政府補貼的思路，引導和改變目前中國一些企業單一的生產和出口渠道，實現產地和出口地的多元化，從而增加中國企業規避“雙反”的能力，在國際貿易中處于有利地位。