制度變革視角下的中國農村現代化研究

陳逸軒

【摘要】現代化是近代以來世界文明不可抗拒的歷史潮流，中國的現代化要以實現農村現代化為最終目標。實現中國農村現代化，關鍵是發展農村生產力，使農村的發展在制度層面、物質層面、思想和行為模式層面達到和諧統一。這就需要充分考慮農民的利益，進一步完善土地使用權流轉機制、對農村投入的傾斜和扶持，普及教育、推廣科技，促進農民自身現代性的形成等。這樣新農村建設才能從理想走向現實。

【關鍵詞】農村現代化；土地使用權流轉機制；制度變革

現代化是近代以來世界文明不可抗拒的歷史潮流，中國的現代化首先必須是農村現代化。農村現代化是農業現代化、農村工業化和農村城市化的統一。其中農業現代化是根本，農村工業化是手段，農村城市化是載體。農村現代化必須堅持以發展農村經濟為中心，進一步解放和發展農村生產力，堅持以人為本，著力解決農民生產生活中最迫切的實際問題，切實讓農民得到實惠；加強農村基層民主制度建設，積極推進“村民自治”，推進農村經濟社會全面發展進步。如何實現中國農村的現代化？羅榮渠在《現代化新論》中說：現代化的過程有若干層面：經濟發展是物質的層面；政治發展是制度的層面；而思想與行為模式則是社會的深度層面。中國農村現代化的實現就是這三個層面的良性互動，和諧統一。

一、新中國農村土地制度的變遷

在新中國成立至今的半個多世紀里，中國農村土地制度經歷了三個不同歷史階段：從土地私有化到人民公社，再到家庭聯產承包經營，實現了從封建地主土地所有制到農民土地所有制到集體所有、集體經營制度再到集體所有、家庭聯產承包經營制的巨大轉變。土地制度的變遷直接影響到農村經濟和社會的發展。

1950年6月，中央人民政府頒布了《中華人民共和國土地改革法》，總的原則是“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制，藉以解放農村生產力，發展農業生產，為新中國的工業化開辟道路”。這是新中國實行土地改革的總綱領。根據《土地改革法》，自1950年秋起，全國開展了大規模的土改運動。黨和政府派出了30多萬人組成的土改工作隊深入農村，在群眾基本發動和組織起來的基礎上，經過群眾評議、鄉農民協會核準、區人民政府批準后，劃定了地主、富中農、貧雇農等成分。隨后即按照《土地改革法》的規定，將所有沒收和征收的土地財產，除依法收歸國家所有的外，均由鄉農民協會接收，公平合理地分配給農民，對地主也同樣分給一份。農民分得土地的同時，政府頒發土地證，承認其所有權。

土地改革完成后，以小土地私有制為基礎的農民個體經營是當時中國農村土地經營的基本形式。這種建立在個體私有制基礎上的小農經濟，逐漸暴露出其在發展中的不足和缺陷：一方面，由于個體農民在生產資料生產技術等方面的差異，農村開始出現貧富兩極分化的苗頭；另一方面，這種小農經營方式也日漸不能適應工業化發展的戰略。中國農村土地制度的再一次變革已無可避免地出現在十字路口。早在土地改革即將結束時，毛澤東等中央領導出于對農村重新出現資本主義的擔憂，開始有意識地引導農民開展互助合作運動，以讓其走上共同富裕的道路。根據中央提出的“一化三改”的方針，農村建立了臨時互助組和常年互助組，后發展到初級農業生產合作社，再發展到高級農業生產合作社。在高級農業合作社里，除社員原有的墳地和宅基地不必入社外，社員私有的土地及土地上的附屬設施，都無代價地轉歸合作社集體所有。

1957年上半年，在“反右”斗爭聲浪中邁開了大躍進的步伐，而土地政策的直接改變就是向“一大二公”邁進。1958年8月，中共中央北戴河會議決定在全國農村普遍建立政社合一的人民公社。會后，在短短一個多月內，全國農村除西藏自治區外基本上實現了人民公社化，社員自留地等全部收歸公有。至此，個體農民土地私有制宣告結束。這種超越歷史的土地制度，使得“共產風”泛濫成災。隨后，為了解決人民公社所有制和“共產風”后出現的問題，1959年2月27日～3月5日中共中央在鄭州舉行政治局擴大會議。會議制定了《關于人民公社管理體制的若干規定（草案）》，規定人民公社實行“隊為基礎，三級所有”的體制，從而確定了我國農村土地以生產隊為基本所有單位的制度，并且恢復了社員的自留地制度。

“文革”后，中國農村土地制度改革的發端頗具戲劇性。誰也沒有想到，1978年十一中全會原則通過的旨在維護和完善人民公社體制的《農村人民公社工作條例（試行草案）》，事實上卻成為打破人民公社體制，創立以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制的發端。《條例》規定“不許分田單干”、“不準包產到戶”，但也開了一個小口子：“為了發展農業生產，必須加強勞動組織，建立嚴格的生產責任制。”而生產責任制最終成為建立家庭聯產承包責任制的伏筆。1982年中央下發1號文件，正式肯定了“包產到戶”的社會主義性質。到1983年末，全國實行家庭聯產承包的生產隊已占到總數的97.8%。此后，家庭聯產承包經營進入穩定完善階段，以“包產到戶、包干到戶”為標志的家庭聯產承包經營體制基本確立。此后，中國農民和農村釋放出的無窮潛力，為早期改革的成功提供了強大的發展動力。其后，這一制度得到不斷強化和確認，并上升到憲法的高度，家庭聯產承包責任制成為我國一項基本的經濟制度。

2008年9月30日，在改革開放30周年來臨之際，中共中央總書記胡錦濤再次來到農村改革的發端地安徽省鳳陽縣小崗村，就農村土地制度指出：“不僅現有土地承包關系要保持穩定并長久不變，還要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。同時，要根據農民的意愿，允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，發展適度規模經營”。在隨后召開的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》里，農村土地制度再次成為中國改革的發力點。《決定》正式允許農村居民向其他個人或公司流轉為期30年的土地承包經營權，具體形式包括轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等，以發展適度規模經營。這一重大決策被認為是新時期中國改革開放的一個重要標志，其實質就是讓農民做自已土地的主人。一位三農問題專家撰文指出：“十七屆三中全會和新公布的政策文件均顯示了黨中央進行農村改革的意志和決心。”“但這只能是一個漸進的不斷深化的過程土地承包經營權的流轉也將在政策的指引下不斷完善。”

二、土地制度變遷的路徑依賴分析

決定制度變遷路徑的力量來自兩個方面：報酬遞增和不完全市場，后者通過交易成本得到說明。在一個不存在報酬遞增和市場的可競爭性的世界，制度是無關緊要的，但如果存在報酬遞增和不完全市場時，制度則是重要的，自我強化的機制就會起作用。自我強化機制的四種表現是：1.設計一項制度需要大量的初始設置成本，而隨著這項制度的推行，單位成本和追加成本都會下降。2.學習效應。3.協調效應。4.適應性預期。制度向量的相互聯系網絡會產生大量的遞增報酬，而遞增的報酬又使特定制度的路徑保持下去，從而決定經濟長期運行的軌跡。路徑依賴有兩種極端形式，即諾斯路徑依賴I和諾斯路徑依賴Ⅱ，在這兩者之間還有許多中間情形。路徑依賴對制度變遷具有極強的制約作有，它是對長期經濟變化作分析性理解的關鍵。初始的制度選擇會強化現存制度的刺激和慣性，因為沿著原有制度變遷的路徑和既定方向前進，總比另辟蹊徑要來得方便一些，路徑依賴形成的深層原因就是制度因素。一種制度形成以后，會形成某種在現存體制中有既得利益的壓力集團，他們力求鞏固現有制度，阻礙進一步的改革，哪怕新的體制較之現存體制更有效率。如果制度變遷中的路徑依賴形成以后，制度變遷就可能變成“修修補補”的游戲了。因此，新舊體制轉軌的國家必須不斷解決“路徑依賴”的問題。

路徑依賴理論的一個核心的概念就是歷史事件，它包括在經濟動態發展中的事件和環境，尤其指那些在傳統經濟學中被遺忘和忽略的微小事件和偶發事件，它們不再僅僅是“不可避免的確定結果的時間載體”，而是影響結果的重要原因，也就是說，它們是促使制度變遷初始條件形成的重要因素。所以，研究在家庭聯產承包責任制的確立時，必須要認真考察以往發生的一系列變革事件。這一系列的改革基本上是沿著“促使土地由農民分散占有到集體集中占有”這條路徑進行的，它是在建立社會主義目標下的戰略選擇，其結果是確立了社會主義性質的土地所有制，農民政治和經濟上的地位發生了重要的改變。但是幾次改革之后所形成的集體統一經營制度卻偏離了路徑依賴所規范的方向。土地所有權的集體所有是建立和維護社會主義制度的重要體現和重要保證，是必須堅持的；而集體組織勞動由于不能像家庭經營那樣激發農民生產積極性且不能適應農業生產的特點，必然要被家庭經營取代。所以，在這一系列路徑的影響下，我國最終確立了以土地的集體所有、農戶的家庭分散經營為特征的家庭聯產承包責任制，這一制度糾正了公社制之后我國農村土地制度的偏離方向，使土地制度改革重新朝著正常規范的路徑方向演進和發展。

制度體系一旦形成，其演進中的報酬遞增特性所導致的路徑依賴就會作用于其后的制度變遷，使制度演進沿著既定的軌跡運行。家庭聯產承包責任制確立之后并不是停留在原有的制度安排上，而是會繼續不斷演進，創造出新的制度安排。在這一演進過程中，路徑依賴不僅起到推動作用，而且為其演進設計好了一條內在軌跡，那就是一方面堅持土地的集體所有和農戶家庭經營相結合，保證農戶不斷對土地進行勞動力、資金和技術的投入，促進土地的精耕細作；另一方面繼續改革土地的使用權制度，促進土地流轉。

三、土地制度的變革開辟中國農業的現代化

黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革若干重大問題的決定》明確：允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。有條件的地方可以發展專業戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。這個新政策非常重要。它是破解“三農”問題，解決農業現代化的最重要的政策。

土地是農民的命根子。土地流轉制度的改革，使農村土地活起來了。我國農村人口多，土地少，農民能承包的土地沒有多少。因此你把他捆在土地上面來勞動，他也致富不了，農業也現代化不了。中央出臺新的政策，土地允許轉包、允許租賃、允許流轉，而且時間不限。土地流轉制度的改革，也是對農民基本財產權利的尊重。土地不僅僅是一種生產資料，也應是農民的財產。允許農民土地流轉，農民可以從土地流轉中獲得財產性收入，有利于資本積累。同時，激活農村剩余勞動力轉移，促進農民向城市流動，加快勞動市場的發育，開啟城鄉一體化的新路徑。農民可以更充分地參與分享城市化、工業化的成果。現代農業要求適度擴大土地經營規模，這也靠承包經營權的流轉來實現。現在農村，一個人就幾分地，一家一戶地耕種，等于過去捆在土地上一樣，永遠都是小農經濟，怎么現代化？現在中央出臺這個新的政策，農民可以從土地上解放出來，土地轉包給別人去干，跑到城市去打工，轉變為工人；是耕田能手的，愿意耕田，就可以承包別人的土地，而且可以多包點，進行規模經營；有一定規模的農業可以搞機械化，經營也比較方便，有利于提高管理水平，提升農業的技術裝備水平，改善農業的組織化、標準化與農產品質量安全。通過承包后發財致富也有了基礎。只要經營的好，辦成一個小農場，按照自己的意圖來安排種植計劃，發展多種經營，這樣一來，農業就活了。所以說這是個破解“三農”問題的一個重大措施，要不破解這個，把農民捆在一小塊土地上，誰也發展不了，誰也致富不了，也發展不了現代農業。

土地流轉制度的改革，不僅推動農業的發展，也將促進各行各業、整個農村經濟、國民經濟的發展。土地制度的改革，還將催生一項項含金量很高的措施的陸續出臺，如擴大公共財政覆蓋農村的范圍，發展農村公共事業，繁榮發展農村文化，大力辦好農村教育事業，促進農村衛生事業發展，健全農村保障體系，加強農村基礎設施和環境建設等等。這一項項強農惠農舉措、安排，涵蓋經濟、政治、文化、社會建設等各個領域，將有力促進農村社會全面進步，使廣大農民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，8億農民將過上舒心的日子。

四、進一步改革農村土地制度的設想和建議

農村土地制度改革必須從經濟現代化和新農村建設的全局出發，使之既有利于規范農村的經濟社會生活，為農村經濟社會發展注入新的活力，又有利于滿足工業化和城市化對土地資源的需求，加快推進社會主義現代化的進程。具體地說，可以從以下幾方面人手。

第一，進一步延長土地承包期或賦予農民土地的永久使用權。一是可以使農民將土地視為自己的永久財產，鼓勵農民增加對土地的投入，從而促進農業勞動生產率的不斷提高；二是可以通過促進土地的增值，使土地成為農民進行創業和向城市遷移的可靠資本；三是可以避免由于承包權不斷調整帶來的矛盾和沖突，維護農村社會的穩定。

第二，建立農村集體公用土地制度。在新農村建設中，鄉村基礎設施建設項目的展開，需要占用一定數量的土地，這就應在科學規劃的基礎上建立農村集體公用土地制度。農村公地應包括現有道路、水利和電力設施用地，文教等公用設施占地，空置的宅基地和少量農田。這些土地主要用于鄉村道路的拓寬，水利、飲水和電力設施的建設，學校、娛樂和其他設施的完善，等等。在實行這一制度時，為了將少量農田轉為公地，應在科學規劃的基礎上對農戶的承包田進行一次性調整經過調整，對繼續作為耕地的地塊應賦予農民長期或永久使用權，并不允許其改變用途；對劃為公地的土地應按規劃分期使用，對暫時閑置的公地可租給地塊相鄰的農戶耕種。將空置的宅基地列入公地，是由于如果繼續堅持一戶一塊宅基地的政策，隨著農村人口的遷移和變動，某些宅基地可能處于空置狀態。將空置的宅基地列入公地，就避免了這些土地的浪費。農村公地的性質當然是集體所有制，這些土地完全可以按照全體村民的意愿轉為耕地。實行農村公地制度是為了滿足農村基礎設施建設的需要，以便在項目實施時不占用農民的耕地，從而維護農民土地使用權的長期穩定。

第三，允許農民以多種形式轉讓土地使用權農民就業與從業途徑的擴大，將使農民產生以多種形式轉讓土地使用權的要求，如短期租賃、有條件或有期限轉讓、永久轉讓等等。為了使土地轉讓有利于農業生產的穩定發展和促進土地的規模經營，國家應運用法律手段對土地使用權的轉讓進行規范和管理：對不改變用途的轉讓應不進行干涉；對可能改變用途的轉讓，有關部門應依法進行嚴格審查和監督；對土地轉讓過程中產生的各種違法行為進行嚴厲制裁。此外，為了避免土地的過度集中和由此帶來的收入差距的擴大，各級政府應根據各地區的不同情況對土地經營的規模進行適當限制。

第四，實行以土地轉讓為條件的、激勵性的農村人口向城市遷移政策。當前，導致“三農問題的癥結在于農村人多、地少，勞動力與土地資源處于嚴重不平衡狀態。因此，為了加快新農村建設必須實行以土地永久性轉讓為條件的、激勵性的農村人口向城市遷移的政策。但是，鑒于目前城市的財政、就業、教育、社會保障等資源依然有限還暫時只能實行有限制的城市戶籍準入政策。對那些在城市中已取得穩定職業或收入者應允許在城市落戶，并享受城市居民的一切福利待遇。但是，落戶者必須以永久性地轉讓土地為先決條件。這樣做，一方面有利于促進土地的規模經營；另一方面，則可以為遷移者在城市中購房或置業提供必要的資金保障。同時，為了激勵農村人口向城市遷移，還可考慮給遷移者以適當的資金補助，補助金可出自各級政府用于農業補貼的增量資金。為了加快城市化步伐，吸引更多農村人口向城市遷移，各級地方政府還應從財政或土地轉讓金中抽出部分資金，用于興建廉價的安居房，以成本價出售或出租給遷入者使用，使這些人能盡快在城市安居樂業。

第五，在科學規劃的基礎上規范地方政府的征地行為。當前，地方政府大量向農民征地是導致大批農民失地又失業的重要原因，這不僅動搖了農業的基礎地位，也給城鄉社會帶來不安定的因素。為此，中央政府應在科學規劃的基礎上為各類城市制定長期的用地規劃，嚴格控制各類城市今后各個時期的用地指標。同時，還應改革農地征用和補償方式，可考慮將土地的征用和批租兩個環節合并，并由地方政府和農民按一定比例共享由此帶來的收入。

第六，國家對農地的監管應由政策管理轉變為法制管理。對農地實行法制化管理，一是可以減少農村基層干部對農民生產經營活動的干預，給農民更多的經營自主權；二是可以將土地使用權的交易納入法制化軌道，改善農村的經濟秩序；三是可以規范地方政府的征地行為，促進土地資源的節約；四是可以將國家對農村的管理由以行政管理為主轉變為以法制管理為主，從而增強農民的民主觀念和自組織意識，加快農村的民主化進程。