戶籍改革應從利益剝離入手

趙杰

1月19日，公安部部長郭聲琨在全國公安廳局長會議上表示，要會同有關部門推進戶籍制度改革。

這距離第一代身份證作廢剛好19天，彼時，61歲的河南籍農民工劉明正在從北京返回老家的高鐵上憤怒著。沒有太多文化的他在1月1日前兩天才從一起打工的老鄉那里聽說自己的第一代身份證行將作廢，“上面明明寫著還有十年到期，怎么能說作廢就作廢？”他反問當時正在車上的《中國新聞周刊》記者。

劉明最大的不滿是鐵路售票窗口告知其如果不換身份證，春節將無法回家，而要更換就必須回到戶籍所在地。無奈之下，他向工地請假三天，在當時前往老家的普通火車票均已售罄情況下，忍痛花了309元錢買到一張高鐵票。他一路牢騷，認為自己活到六十余載，還要花錢來確定自己的身份，“這個身份對我而言，在北京除了買火車票，沒有其他用途。”他所言及的“其他用途”是指城市居民所享有的醫療、住房等福利，“辦個老年證在北京也用不了”。

郭聲琨在上述會議上將戶籍制度歸為“群眾怨氣大、受害深，關注度高的突出問題”，他說，將根據該部承擔的戶籍登記管理職能，改進實有人口管理，主動適應人口大規模流動趨勢和城鄉發展一體化進程。按照中國社科院社會政策研究中心秘書長唐鈞的觀點，公安部此舉可使類似劉明者辦理關涉身份證事宜時不必再異地奔波，但“治標不治本”，無法解決傳統戶籍制度的根本弊端，即因附著其上的各種利益而導致的諸多不公平問題。

走樣的戶籍制度

追溯歷史，中國的戶籍管理制度變化大致經歷三個階段：1958年以前的自由遷徙期；1958-1978年的嚴格控制期；1978年后的半開放期。其法律依據始自1958年1月9日頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》，并以此確定了常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項人口登記制度。

“戶籍制度從上世紀50年代末至今，沒有實質變化，給社會造成慘痛的后果。”北京大學政府管理學院副院長白智立在接受《中國新聞周刊》采訪時認為，隨著經濟飛速發展，沒有及時同步改革的戶籍制度早已走樣，在現實中導致“用制度創造了對立”。

白智立和唐鈞不約而同地以廣為詬病的“異地高考”、生育等政策為例，指出因戶籍制度而引發的諸多類似問題，已導致各種利益階層之間的強烈對抗，引發諸多社會矛盾。

按照復旦大學公共管理與公共政策創新基地所承接教育部重大課題攻關項目“中國戶籍制度改革研究”階段性成果，承襲自計劃經濟時代的戶籍制度弊端嚴重：在政治上表現出對公民權利的身份歧視；在社會上分割了城鄉居民從而加劇了階層分化和城鄉差距；在經濟上違反市場經濟的要素配置規律從而降低經濟增長的績效，也阻礙了城市化進程。因此，自本世紀初開始，該制度成為眾矢之的，改革呼聲漸高。

相較國際發達國家通行做法，白智立告訴《中國新聞周刊》，戶籍應成為政府按照人口特點提供公共服務，以推動福利國家建設的依據。該制度在中國之所以走樣，是因其成為政府控制治安對象的手段之一，“長期以來的保守公共行政理念并未隨著市場經濟的深入發展而改變，造成政府部門對于人口流動帶來社會秩序變化的擔憂，并選擇了強化控制”。

剝去附在戶籍之上的利益

在2013年新年伊始的全國政法工作電視電話會議所提全國政法工作總體思路中，四項重點改革備受關注。戶籍制度改革為其中之一。

此次全國公安廳局長會議上郭聲琨強調，公安部將堅持以信息化服務社會公眾，積極依托網絡管理服務新平臺，全面推廣網上受理、網上審批、網上辦公等管理服務新模式，努力“讓群眾少跑腿”。并將結合公安機關擔負的戶籍登記管理職能，同有關部門推進戶籍制度改革。

“公安部可以管一紙戶口，卻管不了根本。”復旦大學社會管理與社會政策系系主任陳家華在接受《中國新聞周刊》采訪時，說他更關心的是公安部將如何會同有關部門推進改革，“能否獲得其他職能部門的有力支持推進系統的配套改革，這是關鍵”。

該觀點在唐鈞口中被簡述為：戶籍制度改革所要解決的問題不是戶籍自身的問題，而是“附著其上的利益”。縱觀此前十多個省市戶改實踐，他認為沒有實質性突破，因為都是形式上的變化，尚未真正實現利益分配的公平。

據復旦大學上述研究成果，公共政策目標的選擇涉及政府職能實現的成本和收益預期。分稅制下財權與事權的不對等使得上下級政府之間存在利益博弈，如果上級政府的決策與地方利益發生沖突，地方政府在整體利益和局部利益的博弈中會通過基層權力運作和地方政策修正上級既定決策內容，使決策的執行效果偏向自身的利益取向，過分者會導致權力尋租。

由此，站在地方政府的立場，城市落戶政策更多地是資金、人才這些有限“核心資源”制度化的競爭機制，和社會服務、社會保障這些主要受地方財政約束的公共物品的理財工具。政府更關心把城市人口分類并置于不同的權利范疇。而站在社會大眾的立場，落戶門檻可能是一代人的命運分界線。“探討戶籍制度改革的障礙，需要更好地認識在政府職能和財政體制約束下，城市落戶條件在地方經濟社會發展中被賦予哪些特定功能。”

白智立將戶籍制度視為城鄉撕裂、貧富撕裂、政府和公眾撕裂等“撕裂現象”的重要原因之一。他以北京“公務員熱”為例告訴《中國新聞周刊》，其根本原因在于考取公務員幾乎是獲得北京戶籍的唯一途徑，而該戶籍意味著獲得購房、買車、子女入學等等與諸多非京籍人口嚴重不對等的權益。

陳家華與唐鈞都指出部門利益博弈同樣是戶籍制度改革的嚴重障礙，并非公安部門一家所能完成。由此建議，此番改革取得實效的首要之舉在于逐步剝離各種利益。他們同時也坦言這是一個龐雜的系統工程，亟需制度化設計和落實。

推動需自上而下

郭聲琨在會上就改革指出了宏觀路徑，即以推進農業轉移人口市民化為方向，以推動基本公共服務常住人口全覆蓋為牽引，統籌考慮各地經濟社會發展水平和城市綜合承載能力，區別情況、積極作為，有序推進。

次日，《學習時報》刊文《戶籍制度改革應自上而下推行》，其中引用國家城鎮化調研組前不久發現的問題：戶籍制度改革遭遇地方官員反對，10年來，地市級以下放開戶籍一直無法落實。并分析認為，地方政府回避此項改革緣于對巨大財政壓力的擔心。

由此，該文建議，戶籍制度改革需要變當前由地方主導為自上而下推行。也就是由中央進行戶籍改革頂層設計，并具體規定不同級別城市戶籍制度改革方案，要求各地按照自身城市級別分別遵照執行。同時，也賦予地方政府一定的權能，給其改革緩沖的必要時間。

白智立也對《中國新聞周刊》說，鑒于戶籍制度改革所涉及利益的復雜性，適宜由中央政府統籌，進行利益整合。同時，引導地方政府的行政意識變化，“地方政府應明確的只有一項職能，就是提供服務”。

陳家華則對公共服務常住人口全覆蓋寄予期待，他建議統籌職能部門從外來人口平等享受各種補貼入手，先算賬，“改革的總盤子大致需要多少錢，每年預算多少錢”，然后出臺具體方案，量力而行逐步改革，“如果不基于公平原則先制定明確計劃，很可能出現‘福利洼地以至于矛盾異化”。