環渤海區域環境治理的啟示

全超　金珊

摘要：我國十八大報告明確提出要“提高海洋資源開發能力，發展海洋經濟，保護海洋生態環境，堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國”。然而，海洋經濟的發展使我國近岸海域環境質量面臨著嚴重威脅。渤海是典型的半封閉性內海，生態環境脆弱。隨著環渤海地區海洋利用活動的日益頻繁，渤海生態環境承載著巨大壓力。保護渤海生態環境健康，保障區域可持續發展，面臨巨大挑戰。

關鍵詞：港口；環渤海；立法規制；國外區域治理；完善建議

中圖分類號：D922.29 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）27-0122-02

在建立海洋強國的今天，我國北部沿海以青島、大連、天津為核心的港口群，背靠正在迅速崛起的環渤海經濟圈和東北老工業基地，憑借區位優勢明顯，經濟基礎良好，科技和文化教育事業發達的競爭優勢，依托北京奧運和承接日韓制造業轉移的良好機遇，港口經濟得到了快速的發展，港口經濟效應日趨明顯。但隨著環渤海地區海洋經濟的快速發展，我國海洋利用活動的日益頻繁，渤海生態環境卻承載著巨大壓力。渤海是典型的半封閉性內海，生態環境脆弱。保護渤海生態環境健康，保障區域可持續發展，面臨巨大挑戰。

一、渤海海洋環境污染現狀

渤海是半封閉的淺海，由遼東灣、渤海灣、萊州灣和中部海域組成，由遼東半島、華北平原和山東半島環抱。渤海平均水深18m，海岸線總長3 784km（其中陸地岸線3 024km），面積77 284km2。

加入WTO后，我國對外開放進一步擴大，我國對外貿易快速增長，目前我國貨物進出口約90%是通過海洋運輸完成的，因此進出口貿易的大幅度增加促進了沿海港口投資的大幅度增長，港口業的發展也速度驚人。然而，優秀的自然資源經過竭澤而漁式的開發，已經給渤海海域帶來災難性的影響：

2002年未，達到清潔海域水質標準的面積約為3.2萬km2[1]，占渤海總面積的比例41.3%。沿海的工業點源和城市生活污染仍然是渤海污染的主要來源。1999年，渤海沿岸主要入海排污口直接排入渤海的工業廢水為5.6億噸，生活污水6.1億噸[2]。渤海的赤潮發生年均數大幅增加，且持續時間長，面積加大，尤其是遼東灣西部、渤海灣西部比較嚴重。1998年發生了歷史上規模最大、持續時間最長的赤潮事件，從7月到10月，造成直接經濟損失近5億元[3]。錦州的五里河口Hg的含量已達到三類沉積物質量標準的3倍以上，近7km2的區域無底棲生物[4]。

渤海海洋環境污染其表現為：水動力條件改變、岸線資源縮減、海灣屬性弱化、近岸海島消失、漁業資源衰退、海岸景觀破壞、海洋污染加劇和濕地功能退化。

二、港口污染防治相關概念及國內立法規制

《中華人民共和國海洋環境保護法》（以下簡稱《海洋環境保護法》）于1982年頒布，1999年后對及其實施條例的修訂則說明我國海域污染防治法制漸次健全。目前已經形成了以《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）為根據，以《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）為基礎，以《海洋環境保護法》為主干，以相關的行政法規、地方性法規、規章和標準為補充，與部分國際公約相協調的海域污染防治法律體系的概況。其中，行使海洋環境監督管理權的國務院有關部門，依照法律規定先后制定發布了一批部門規章為實施《海洋環境保護法》及與其相配套的管理條例。渤海海域具有立法權的地方人民代表大會及其常務委員會和地方人民政府制定和發布了一批地方性法規或地方政府規章，例如，《天津市海域環境保護管理辦法》等。

其他的環境保護法律、法規及其他部門法也加以補充。例如，《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國刑法》等法律、法規都有相應保護和改善海洋環境、防止污染損害的規定。

我國亦曾加入海洋污染防治的國際公約和雙邊協定，并且我國已經將我國參加的《國際油污損害民事責任公約》、《聯合國海洋法公約》、《防止傾倒廢物和其他物質污染海洋的公約》等的規定在國內法中體現了出來[5]。

三、我國渤海海域污染防治法律體系存在的問題

雖然渤海海域污染防治的法律體系已經基本形成，但是近20年我國海洋經濟高速發展，但當時的時代因素和立法條件限制，渤海海域污染防治的法律體系仍然存在著很多亟待解決的問題。

首先，法律規定存在著嚴重的職能交叉。環境保護部建立的全國近岸海域環境監測網與國家海洋局建立的全國海洋環境監測網之間也存在職能交叉，亦有近岸海域環境功能區劃與海洋功能區劃管理職能交叉、“海域”與“河域”管理職能交叉等問題。

其二，《海洋環境保護法》修改了，但其配套法規沒有及時修改。自1999年《海洋環境保護法》修改后，《防止船舶污染海域管理條例》于2009年9月2日修訂發布。即其修改的時間推遲了10年，而《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》和《防止拆船污染環境管理條例》迄今還沒有修改。這會給全國的海洋環境保護工作帶來嚴重損失。

其三，行政處罰額度過低，起不到懲罰的作用。2011年國家海洋管理部門依據《海洋環境保護法》的第85條，對造成渤海嚴重污染的康菲公司進行了行政處罰，罰款20萬元。這一處罰結果引起了社會各界的巨大不滿，造成了極壞的社會影響。

其四，《海洋環境保護法》沒有為海洋生態損害索賠提供依據。國外針對生態損害的賠償請求的司法實踐已有多例，然而，我國的《海洋環境保護法》難以支持生態損害索賠。雖然2012年康菲公司和中國海洋石油公司共同設立基金用以賠償溢油造成的渤海生態損失，但是我國的法律并沒有提供相應的依據。

四、國外區域環境治理的立法經驗

國外對于區域防治污染的法律制度與我國是不相同的，這是因為我國與國外一些的環境保護管理體制有所區別。

（一）美國

美國長期工業發展階段積累起來的水污染問題十分嚴重，面臨“先污染、后治理”的難題。美國關于水域環保方面的法律較多，其中最主要的有兩部，一部是《1990油污法》，另一部是《水清潔法》（Clean Water Act）。美國沒有參加關于油污方面的國際公約，理由是國際公約的規定沒有美國相關法令細，標準也沒有美國的高，美國法律更有利于保護美國的水域環境[6]。

因此，2005年，美國《五大湖環境恢復法》適用于五大湖區的環境保護。該法在監督、管理、咨詢和協調等機制建設方面是區域水域環境保護立法的典范。該法規定成立美國環境保護署大湖區項目辦公室，啟動大湖區環境恢復補助方案；成立大湖區環境恢復咨詢委員會；設立層級高覆蓋面廣的大湖區聯邦協調委員會，并建立大湖區水質監測常設機構。

美國的環境法是在以專門的環境法律為主干，以相關成文法和不成文法為背景和基礎的框架中運作的，新生的環境法也可以比較平滑而有效地運作。

（二）日本

隨著經濟高速發展，日本海洋曾經也受到污染。特別是日本的瀨戶內海污染更為嚴重，赤潮頻繁發生，造成魚蝦大量死亡，水產資源衰退，對海洋生物來說已經成為一個陰冷的“墳墓”。

1997年制定的《瀨戶內海環境保護臨時措施》是典型的適用于封閉海域環境保護的法律，可直接借鑒。該法值得借鑒之處不僅僅局限于要求政府制定凈化瀨戶內海污染水質的基本計劃，改善瀨戶內海的水質，而且要求政府對陸源污染進行嚴格控制和對海岸進行特殊保護。之后，日本國會通過決議，將《瀨戶內海環境保護臨時措施法》改為永久性的法律，并更名為《瀨戶內海環境保護特別措施法》。該法的條文內容具體，責任明確，各府縣根據法律的規定對各自行政范圍的污染問題均有具體防治辦法[7]。該法的制定對日本成功地治理瀨戶內海發揮了非常重要的作用。

五、對渤海環境治理的啟示

由于渤海各海域部分的地理條件存在差異，各地區的經濟社會發展水平不平衡；各海域、各地區需要用法律手段解決的突出問題并不相同。因此，在不與國家相關立法相抵觸，并與它們的配套條例相協調的前提下，有針對性地制定適用于渤海嚴重污染區域的特殊法，建立特別的區域合作組織，制定區域性海洋污染防治規劃[8]。

首先，統籌規劃，建立統一的行政協助制度，協調相關部門。新修訂的《環保法》第7條已經有相關的原則闡述，但制度設計應做到以制度來避免和糾正政府角色的異化和沉淪，回歸它所應當扮演的唯一角色——環境管理者[9]。無論是考慮當前環境惡化現狀和突發環境事件應急失靈，還是增強立法技術，完善環境管理法律制度，關乎生態文明的行政協助制度都應及早建立。

其次，加入并完善生態補償制度，強化環境管理法規建設。開展橫向生態補償的實踐，對生態利益關系相對明確的區域，應由生態環境受益地區采取資金補助，技術、人才等定向生態經濟援助，生態移民等多形式進行補償[10]。環境評價和環境監測，區域性企業準入、退出機制等相關法規從嚴規定。

再次，設立多部門多行業參與的跨區域環境保護協調委員會[11]，統籌考慮不同社會主體的利益，廣泛調動海洋環境保護的積極性，建立環境信息共享機制，鼓勵公眾參與環評、聽證、協助執法等各環節，促進政府決策更為合理高效。

最后，增加抗御自然災害的環境法規制，加強基礎設施建設，實現近岸生物多樣性可持續發展。有鑒于我國為加快經濟發展而導致的近海珊瑚礁大部分消失，減少因環境污染導致的生態災難所造成的大規模經濟損失及生態破壞是當務之急。

參考文獻：

[1]國家海洋局.2002年中國海洋環境質量公報[Z].北京：國家海洋局，2001.

[2]國家海洋局.2000年中國海洋環境質量公報[Z].北京：國家海洋局，2001.

[3]王志遠，蔣鐵民.渤黃海區域海洋管理[M].北京：海洋出版社，2004.

[4]國家海洋局.2001年中國海洋環境質量公報[Z].北京：國家海洋局，2002.

[5]馬英杰，趙麗.我國近岸海域污染防治法律體系建設[J].環境保護，2013，（1）.

[6]李迎春.關于環境行政組織若干問題的探討[D].北京：中國政法大學，2004.

[7]密晨曦.國外區域環境保護立法經驗對渤海環境治理的啟示[J].環境保護，2013，（1）.

[8]李玉鳴，港口城市國際研究主題的分析[J].經濟地理，2000，（2）.

[9]王曦.“環保事業基礎法”：讓特殊的《環保法》特殊起來！[J].綠葉，2011，（1）.

[10]劉曉光，朱曉東.黑龍江省限制開發區域林業生態建設補償機制探析[J].生態經濟學，2013，（3）.

[11]許傳陽，郝成元.區域協調發展的環境政策體系框架：以五大區域為例[J].生態經濟學，2013，（1）.