首部“黨內立法法”推進執政黨制度建設

甄小英

今年5月27日，中國共產黨公開發布了《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《制定條例》）和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》（以下簡稱《備案規定》）。《制定條例》修訂了1990年發布的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》，將原條例名稱中的“程序”二字去掉，因為這次修訂不僅完善了黨內法規制定程序，還增加了制定法規工作的實體性要求，并去掉了“暫行”二字，使其成為正式條例。《制定條例》的頒布使中國共產黨有了第一部正式的公開發布的“黨內立法法”，這是推動以黨內法規建設為核心環節的黨的制度建設，推進黨建制度化、規范化、程序化，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平的重要舉措。

黨內法規的科學化程度關乎國家興衰

黨內法規是經過黨內一定授權機關，通過法定程序產生，規范黨內關系、黨組織的工作和活動及黨員行為的黨內規章制度的總稱。它集中反映了全黨意志和黨的理論路線方針政策，對全體黨員具有同等約束力，具有權威性、普遍性和一定強制性；它不依個別領導人的思想作風或注意力的變化而變化，因此，具有相對穩定性和長期有效性。

從本質上講，黨內法規是黨的權力架構和整個肌體有序運行的制度載體，也是政黨運行現代化、科學化、民主化、規范化的重要衡量標準。黨內法規是否合乎政黨運行的科學規律關乎黨的興衰。由于中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，因此，中國共產黨黨內法規的科學化程度也關乎國家的興衰。

黨內法規制度的完備程度，是黨發展成熟與否的重要標志。在中國共產黨的幼年時期，由于黨內法規不健全，因此，不能有效地通過黨內法規集中黨內正確意見，也難以通過黨內法規有效制止錯誤路線的推行。如：1927年6月30日陳獨秀在中央擴大會議上提出一個右傾錯誤政綱。在討論時，任弼時提出批評該政綱的書面意見，當面交陳獨秀，陳看后，不傳閱，當眾撕碎，扔在地下，踏上一只腳。任弼時要求發言，遭到拒絕。其他人也不便發言，這個錯誤政綱就不明不白地算通過了。民主革命時期《關于若干歷史問題的決議》指出，王明是在選舉手續不完備的情況下上臺的。以王明為代表的“左”傾錯誤路線，長達4年之久，幾乎把中國革命引向絕路。遵義會議之后，黨總結了以往的歷史經驗教訓，比較重視黨內一些基本制度的建設。如：六屆六中全會通過一系列決定，比較詳細地規定了中央委員會、政治局、書記處及各級黨委、黨部的工作任務、職責范圍和紀律。

新中國成立后，黨的八大通過了擴大黨內民主，堅持集體領導，反對個人崇拜，實行黨代表大會常任制等一系列重要主張和決定。但可惜的是，當時沒有將黨內對民主問題的正確認識用黨內法規制度形式加以確立，并變成全黨的自覺行動。八屆二中全會否定了八大關于社會主義主要矛盾、反對個人崇拜等正確論斷。從“大躍進”運動到廬山會議，違背黨內民主原則的“瞎指揮”、“強迫命令”和違反黨內民主生活準則、破壞黨的紀律的狀況越來越嚴重。為解決“大躍進”錯誤帶來的各種問題，黨中央召開了7千人大會，毛澤東作了民主集中制為主題的長篇報告，對黨內民主建設進行了反思。但是，我們仍然把民主視為一種作風，單純強調民主是手段、是工具，忽視了民主關乎黨內性質及作為法規制度對保證正常的黨內生活的重要意義。會后，對黨內民主中存在的種種缺陷，特別是黨中央領導核心民主生活不正常的問題，并沒有解決。以至于破壞黨內民主集中制，個人凌駕于黨中央之上的行為和“左”的錯誤越演越烈，直至毛澤東錯誤地發動“文化大革命”，使黨和國家遭受一場十年浩劫，對毛澤東本人，也是一個巨大悲劇。

十一屆三中全會后，總結“文革”教訓，鄧小平指出：“從遵義會議到社會主義改造時期，黨中央和毛澤東同志一直比較注意實行集體領導，實行民主集中制，黨內民主生活比較正常。可惜，這些好的傳統沒有堅持下來，也沒有形成嚴格完善的制度”， “我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”“不是說個人沒有責任，而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色”。看來，我們黨已經認識到，執政黨的建設必須開創一條不靠政治運動，而在加強思想建設、組織建設、作風建設的同時，大力推進改革，加強制度建設的新路子。

以黨內法規建設為核心推進黨的制度建設

改革開放30年來，以黨內法規建設為核心的黨的制度建設取得了很大進展，黨內生活的主要領域基本實現了有章可循、有規可依。但是，與黨肩負的歷史重任以及黨建面臨的大量新情況、新問題對黨的制度建設提出的新要求相比，黨內法規建設還存在一些突出問題和薄弱環節。主要是黨的法規滯后于時代發展和黨的建設、黨的工作實踐，有的黨內法規質量不高、針對性可操作性不強，一些黨內法規執行得不好，落實不到位。有些法規內容重復或相互沖突。有些法規不配套，難以形成有效運行機制。在法規內容方面，也存在強調集中多，保障民主不夠；強調黨員義務多，保障黨員權利不夠；規范管理基層黨組織和黨員行為的法規多，規范管理領導機關和領導干部行為的法規相對較少；規范自身建設的法規多，規范黨的執政方式、領導制度的法規少等等不足。總的看，還沒有形成一整套內容協調、程序嚴密、配套完備、有效管用的黨內法規制度體系。

兩部新法規在完善以黨內法規為核心的黨的制度建設方面凸顯以下著力點：

第一，堅持依法治國，依法執政，確保黨在憲法和法律范圍內活動。中國共產黨作為執政黨，既要依據憲法和法律治理國家，又要運用黨內法規管黨治黨。使兩者協調統一的關鍵就是黨必須在憲法和法律范圍內活動，這也是兩部新法規實施的著力點。《制定條例》把“遵守黨必須在憲法和法律范圍內活動的規定”作為制定黨內法規應遵循原則的重要內容，又把“是否同憲法和法律不一致”作為法規審核的重要內容。《備案規定》同樣把上述內容作為報送備案法規文件的審查內容。

第二，確保黨內法規制度體系的統一性與權威性。《制定條例》明確了黨內法規效力等級，對黨內法規制定權限作出專門規定，明確了哪些事項只能由黨的中央組織制定、哪些事項可以由中紀委、中央各部門或省區市黨委制定，并將省區市黨委制定黨內法規納入《制定條例》適用范圍（在原暫行條例中，只在附則中規定“依照本條例的基本精神進行”），有利于從根本上避免或減少無權制定、越權制定、重復制定等無序制定現象以及一些省區市黨委制定黨內法規的做法不夠規范的問題。

第三，提高黨內法規質量和執行力度。兩個新法規，一是強化了黨內法規起草的調查研究和征求意見環節，以提升黨內法規制定的科學性。二是完善了黨內法規前置審核程序，明確了合法性、合規性等審核內容，規定了發現問題后的處理辦法和程序，有利于更好地把住黨內法規的質量關。三是全面確立了黨內法規備案、清理與評估制度，有利于加強對黨內法規質量審核監督。對黨內法規適時清理，對相關法規作出修改、廢止等相應處理，有利于及時解決黨內法規存在的不適應、不協調、不銜接、不一致的問題。四是確立了實施后的評估制度，這樣有利于督促黨內法規實施，提高黨內法規的執行力，并推動黨內法規的及時完善，不斷提高其質量。

第四，提高黨內法規制定的民主性、公開性。《制定條例》規定黨內法規的制定要充分聽取各級黨組織和廣大黨員的意見建議。同時，明確了黨內法規公開發布制度，有利于推進黨務公開，提高黨內法規的知曉率和執行力，也便于黨內外對執政黨黨內法規執行情況進行民主監督。

第五，頂層設計，統籌規劃，構建科學完備的黨內法規體系。《制定條例》編制黨內法規制定工作“五年規劃”是在黨的歷史上第一次提出，這與五年一屆的黨代會相銜接，有利于落實黨代會報告中關于黨的制度建設的要求，有利于加強黨內法規建設的頂層設計和整體布局，保證黨內法規制度建設的系統性、協調性和前瞻性。

鄧小平在1992年南方談話中提出，再過30年的時間，要“在各方面形成一套更加成熟、更加定型的制度”。中國共產黨正在以實際行動向著這一目標前進。

把黨的制度建設推向新高度

治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必有法度，我們要高度重視黨內法規制度建設，認真貫徹兩部新法規，不斷提高黨建科學化水平。

第一，在認真學習兩個新法規的基礎上，對黨內法規進行認真集中清理，摸清“家底”，提出立改廢的意見，為黨內法規制度的科學構建打下基礎。這種“集中清理”，在黨的歷史上還是第一次，任務繁重。從去年6月開始，經中辦清理的改革開放30年來僅黨中央制定發布的法規文件就有 760多件，其中，需要廢除的就占了49.9%。“清理”工作體現出黨內法規建設的與時俱進。在清理過程中，要善于總結研究黨內法規建設的規律，吸取歷史的經驗教訓，以進一步提升黨內法規建設的科學化水平。

第二，要以改革創新精神加強黨內法規建設。深入研究執政黨面臨的新情況、新問題。一是從解決當前黨內外反映強烈，迫切需要解決的問題入手，比如：把權力關進制度的籠子，從完善法規制度上遏制官僚主義、形式主義、跑官賣官、貪污腐化、公權謀私等消極腐敗現象的蔓延。二是抓住鄧小平指出的“權力過分集中”這一產生上述問題的總病根，從建設馬克思主義現代民主政黨出發，通過完善黨內法規制度，推進黨內民主，完善民主集中制，保障黨員主體地位，增強黨的創新活力和自我凈化能力。三是作為執政黨，黨內法規建設要與正在進行的建設服務型政府、突破體制弊端的行政體制改革相契合、相促進。認真總結新時期密切黨群關系的好做法、好經驗，使之規范化、制度化、長效化。增強法規建設的針對性、時效性。

第三，圍繞“執政黨應該是什么樣的黨以及如何建設黨”的問題，在研究中國共產黨執政規律和黨建現狀、黨內法規建設經驗教訓以及國外政黨興衰規律和黨內法規制度建設實踐基礎上，編制黨內法規制定工作五年規劃和年度計劃，搞好頂層設計，有目標、按計劃、分階段扎實推進。

（作者：中央社會主義學院教授）

責任編輯：杜梅萍