環境公益訴訟受阻“第五十五條軍規”

徐智慧

2013年，環境公益訴訟經歷的尷尬，比往年多一些。

年初實施的新《民事訴訟法》第五十五條，敞開了環境公益訴訟的大門。但是，這一條款一直未得到真正落實，大量環境公益訴訟案件被擋在了門外。

近日，有關神華煤制油環境污染的公益訴訟，先后被北京市東城區法院和內蒙古鄂爾多斯中院以“不予立案”告終，更是凸顯環保公益訴訟的政策瓶頸。

被拒收的起訴書

今年3月，中國政法大學環境污染受害者法律援助中心接受環保組織自然之友和自然大學委托，代理神華煤制油環境污染公益訴訟案件并遞交了訴狀，但起訴書被兩家法院拒收，從7月延宕至今，無法立案。

神華煤制油化工公司自2008年底投產以來，涉嫌在內蒙古鄂爾多斯市的浩勒報吉水源地造成地下水超采和污染等環境危機（詳見《中國新聞周刊》2013年29期《浩勒報吉地下水超采危機》）。2013年3月至7月間，中國政法大學環境污染受害者法律援助中心的戴仁輝、胡少波兩律師與生態專家一道，前往內蒙古調查取證，準備起訴材料。

第一次被拒發生在7月26日。戴仁輝、胡少波兩位律師到東城區法院遞交起訴書時，法院拒絕接收，理由是：此案管轄權在內蒙古，應到鄂爾多斯市中院立案。

但律師認為，盡管侵權所在地位于鄂爾多斯，但第一被告神華煤制油化工有限公司總部在北京市東城區，所以東城區并無理由不予立案。8月2日，兩名律師到東城區法院“上訪”，法院收下了訴狀。8月26日，他們按照法院要求，補交了一些起訴材料。

4天后，北京市東城區法院電話告知胡少波律師不予立案，理由是：雖然新《民事訴訟法》第五十五條允許進行環境公益訴訟，但未清楚說明哪些原告可以提起此類訴訟。言外之意，自然之友、自然大學“疑似”不具有提起訴訟的主體資格。

律師要求法院下達不予立案的裁定書，亦被拒。

在胡少波和戴仁輝兩位律師的面前，豎起一道看不見摸不著的門檻，將案件擋在法院門外。

抱著權且一試的想法，9月9日，律師將立案材料快遞給鄂爾多斯中院。4天后，快遞被退回，胡少波檢查了一下，發現快遞根本沒有打開過，跟發出去時相比，信封上只增加了“拒收”二字。

“在意料之中。”胡少波律師之前就判斷，連東城區法院都立不了案，鄂爾多斯中院更不會讓他們如愿，“我們寄個材料，就是想看看以何種方式被拒絕。”他自嘲道。

未激活的“五十五條”

磨了5個月，兩次被拒，至少讓胡少波律師知道了法院不予立案的理由。年初施行的《民事訴訟法》第五十五條規定，“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”

該條法規曾讓環境維權人士驚喜，因其允許向“法律規定的機關和有關組織”提起公益訴訟。但問題就出在這兒，“有關組織”是哪些組織，并無界定和說明。在實際法律操作中，法院無法認定“有關組織”究竟是哪些組織，什么組織。“所以，《民訴法》第五十五條開啟了環境公益訴訟的司法程序，卻又沒有激活它。”胡少波說。

何時才能“激活”？法官告訴胡少波 ，要等最高法院的司法解釋。

“而最高院不會單獨對《民訴法》五十五條發布司法解釋，根據經驗，明年會打包出臺一系列司法解釋，其中應該包含這一條。”胡少波告訴《中國新聞周刊》。他同時得知，最高法院對《民訴法》五十五條的司法解釋，需要參照“相關法律”來界定。這里的“相關法律”，指的是正在修訂中的《環境保護法》。

去年8月，《中華人民共和國環境保護法》迎來立法24年后第一次修訂。今年6月，《中華人民共和國環境保護法修正案（草案二審稿）》（以下簡稱《環保法草案二審稿》）正式向社會發布，征求意見。其中新增的第四十八條規定，“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會可以向人民法院提起訴訟。”

《草案二審稿》甫一公布，就引起巨大反彈。環保組織群情激昂，抗議《環保法二審稿草案》將環保聯合會列為唯一的環境公益訴訟主體。在他們看來，由環保部旗下的中華環保聯合會“壟斷”環境公益訴訟，在一定程度上混淆了裁判和球員身份，對某些須對環境污染負責的地方政府缺乏威懾力。

在一片爭議聲浪中，全國人大常委會10月底對《環保法修訂案草案》進行了第三次審議。在三審草案中，環境公益訴訟主體的范圍有所放寬，未提中華環保聯合會，但作了一些被視為“量身定做”的限定：“依法在國務院民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續五年以上且信譽良好的全國性社會組織。”

自然大學發起人馮永峰表示，必須在國務院民政部登記才算全國性組織，從事環保五年以上且信譽良好的全國性社會組織，數來數去只有環保聯合會合格。

中國政法大學的曹明德教授曾受最高法院委托，對《民訴法》第五十五條中的“有關組織”進行界定，他的建議是：“依法登記；有自己的組織機構；以環保為目的；有自己的律師。”

“目前三審稿中，環境公益訴訟主體的門檻依然過高，據估計，目前只有13家合格，其中除了中華環保聯合會外，其他協會和機構，根本沒有提起環境公益訴訟的意愿。”曹明德說，全國的環保NGO有數千家，活躍的不過一百多家，《環保法》對公益訴訟主體的限定雖然初衷是防止“濫訴”，實際上并不存在這種風險。”

高門檻究竟擋的是誰呢？自然之友、自然大學等組織均被拒之門外。中國政法大學的環境污染受害者法律援助中心，比照三審稿的標準也不合格。據該中心主任王燦發介紹，中心受理案件中，九成是私益訴訟，這并不違背中心的理念：通過少數人提起的訴訟，讓多數人受益于環境改善。

今年初隨著新《民訴法》實施，該中心打算將工作重心向環境公益訴訟偏移，但在撲朔迷離的訴訟主體爭議中，中心能否獲得合法的訴訟主體資格尚未可知。

回歸立法本意

環境污染受害者法律幫助中心，又稱中國政法大學環境資源法研究和服務中心，成立于1998年10月，是經中國政法大學批準、司法部備案的環境資源法研究機構，同時也是自籌資金為社會提供環境法律服務的環境NGO。成立至今，已代理了300余件環境公益和私益訴訟。

在更廣闊的時代圖景上，環境訴訟案件大幅增長，這從一個側面反映出公眾的環境訴求。據統計，2002年至2011年的10年間，全國環境案件的收案數年均增長率7.66%，2011年總收案數超過1萬件。

中國政法大學教授肖建華表示，環境公益訴訟主體長時間徘徊在模糊地帶，以至于除了政府，社會上缺乏制衡污染企業的力量。他認為，為了彌補這一缺失，檢察機關可以成為環境公益訴訟的主體。他曾給《檢察日報》撰文闡述這一觀點，稿件卻被退回，編輯告訴他，“報社領導認為檢察機關不是公益訴訟的主體。”

肖建華感到困惑，環境公益訴訟的主體到底是誰？“民間組織是沒有級別的，任何一個有級別的環保機構都是政府的附屬部分。如果把訴訟主體賦予中華環保聯合會這樣一個行政色彩濃厚的組織，難保此類訴訟會受到行政機關的牽制，失去獨立性。”

肖建華認為，世界各國的實踐證明，通過訴訟方式來扼制環境惡化是可行的方式。但對訴訟主體資格的限定，應基于如何更好地發揮《環境保護法》的作用，但是如果最終只有中華環保聯合會一家壟斷，相當于設定了一種“禁止性規則”，無法達到環境保護的目的，有違《環境保護法》的立法本意。

事實上，胡少波律師遭遇的“不予立案”，不僅發生在中國政法大學環境污染受害者法律援助中心，還包括先天擁有環境公益訴訟資格的中華環保聯合會。據中華環保聯合會訴訟部的馬勇透露，今年受理的6宗環境公益訴訟案件，以同樣理由，被法院拒絕立案。

而在成立之初博得一片喝彩的各地“環保法庭”，今年亦因缺乏案件，幾乎到了門可羅雀的地步，其他庭的法官忙不過來時，環保庭的法官紛紛被抽調去幫忙。

環境問題事關共同利益，需要民眾廣泛參與，這一點已成共識。事實表明，僅僅依靠官方，無法制止環境惡化。因此環保問題需要民間積極參與。剛剛結束的十八屆三中全會提出，在環境領域要廣泛發動公眾參與。

而在《環法保修訂草案中》新增的第五章名為“環境信息公開和公眾參與”，亦是倡導更廣泛的公眾參與。但令法律學者困惑的是，對環境公益訴訟主體資格的限定，與這一初衷背道而馳。