京津冀聯合“治霾”

閔杰

10月的月初和月末，北京一直被同一個問題困擾，何時能沖出“霾”伏？

十一黃金周期間，不少專程跑到北京頤和園看大黃鴨的游客在微博上吐槽：“霧霾讓大黃鴨都看不清楚了” 。10月27日，北京市氣象臺再發霾黃色預警，個別區域達到6級，屬嚴重污染程度。

面對霧霾危機的并非北京一家。環保部10月22日發布通報稱，第三季度全國空氣質量相對較差的10個城市中，9個在京津冀及周邊區域。

怎么辦？ 10月14日財政部宣布，中央財政將安排50億元用于京津冀及周邊地區大氣污染治理工作之后，10月23日，國家環保部召集北京市、天津市、河北省、山東省、山西省、內蒙古自治區6省、區、市在京召開會議，宣布啟動京津冀及周邊地區大氣污染防治協作機制。

“現在已經明確的是要進行統一監測、統一評估、統一行動”，隸屬于環保部的中國環境科學研究院副院長柴發合告訴《中國新聞周刊》。

下降25%，能否完成？

面對即將到來的11月，中國政府的官員和環境專家同樣感到擔憂，隨著北方進入采暖季，新結成的京津冀治霾同盟面臨的第一場硬仗便是：在今冬明春供暖季節，能否把PM2.5降下來？

“如果今年冬天大氣污染加劇、重污染頻發，將會影響社會對組織治理大氣污染防治的信心。”中共北京市委書記郭金龍在10月23日的“聯席會”上說，北京市將盡最大努力，使今冬空氣質量比去年“有所改善”。

與官員相對保守的表態不同，在10月下旬發布的《北京市空氣重污染應急預案》祭出“殺手锏”：當啟動最高紅色預警時，將采取包括整體停駛80%公車、全市范圍內實行單雙號限行在內的“六停一沖”措施。

同樣戴著“重污染帽子”的河北省也拿出了“壯士斷腕”的決心：今冬明春，河北全省要減少4000萬噸燃煤；今年年底前，淘汰黃標車57.8萬輛；石家莊對水泥鈣鎂企業全部停產整頓，對鋼鐵、焦化、陶瓷、熱電等企業限產。

比應急預案更重要的是遠期目標： 9月12日，國務院發布的《大氣污染防治行動計劃》（下稱《防治計劃》）規定，到2017年，京津冀區域細顆粒物濃度要分別下降25%，其中北京市細顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右。

在環境保護部、發展改革委等6部門隨后制定的《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》（以下簡稱《京津冀細則》）再次重申這一目標：到2017年，北京市、天津市、河北省細顆粒物（PM2.5）濃度在2012年基礎上下降25%左右，山西省、山東省下降20%，內蒙古自治區下降10%。

“這個目標其實很難做到”，全國工商聯環境服務業商會秘書長駱建華告訴《中國新聞周刊》，美國2000年PM2.5年均濃度為14微克/立方米，到2010年下降為10微克/立方米，“10年時間，美國也只降低了4微克/立方米。”

“現在雖然把濃度指標確定了，但有沒有做模型反推？污染物排放量要降到多少才能達到這個濃度目標？如果沒有這個過程，就是拍腦袋的決策。”駱建華說，濃度目標制定一定要有科學依據，以此來確定區域內能容納多少污染物排放，再進一步部署治理的路徑和手段。

在他看來，今后5年，中國重化工業，包括鋼鐵、水泥產業，峰值點還沒到，現在還處于爬坡階段，產量還要繼續增長，排污量還是比較大，“能否完成上述目標，我心里一直打了一個問號。”

如何“聯防”

“在區域性復合型大氣污染面前，任何一個地區都不可能獨善其身。”環保部部長周生賢在10月23日召開的會議中強調。

23日的會議參加者包括北京市、天津市、河北省、山東省、山西省、內蒙古自治區6省、區、市，幾乎各地都面臨自控和聯防的雙重難題。

以淘汰落后產能為例，《京津冀細則》要求，到2017 年底，北京市要調整退出高污染企業1200 家；天津市的鋼鐵產能、水泥（熟料）產能、燃煤機組裝機容量分別控制在2000 萬噸、500 萬噸、1400 萬千瓦以內。河北省則需要壓縮淘汰鋼鐵產能6000 萬噸以上，淘汰水泥落后產能6100 萬噸以上。

對于燃煤污染這一重要污染源，《京津冀細則》也明確，到2017 年，北京市、天津市、河北省和山東省需要壓減煤炭消費總量8300 萬噸。其中，北京市1300 萬噸，天津市1000 萬噸，河北省4000 萬噸，山東省2000 萬噸。

這一指標讓各省市普遍感到壓力。有媒體透露，《防治計劃》近半年的調研起草過程中，也不乏部門間的爭議與地方利益的博弈。京津冀三地官員也多次在不同的會議上就調控指標“討價還價”。

“各個地方肯定會提出各自的訴求，哪些可以做到，哪些不能做到。”參與《防治計劃》相關研究的國家發改委能源研究所研究員姜克雋告訴《中國新聞周刊》，目前出臺的《防治計劃》目標，距離中央最初的期望，在某些指標上確有縮水，“壓煤的目標和總量上，中央原本希望壓縮30%，但最后各地指標都有一定縮水。”

柴發合也持同樣觀點，在他看來，即使是多番討論后確定的目標，也都是很高的目標，并非輕易可以達到。

姜克雋建議，現在一定要把環境作為硬性指標放在經濟目標中考慮，“北京已經在逐漸改善，但要做的更多。對于天津和河北，現在要開始能源轉型，煤炭比重要明顯下降。”

改善京津冀空氣質量，北京市是最受關注的，河北卻是最關鍵的。中科院大氣物理所研究員王躍思稱，根據他和他的團隊得到數據，北京PM2.5來源中，30%～40%來自于區域之間的協同“貢獻”。

在學者看來，跨區域聯防聯控此前也有過，但多停留在某些“特殊時段”。如2008年北京奧運會期間，京津冀晉蒙魯6省（市、區）曾實施聯防聯控，大氣質量創下近10年最好，但在之后的幾年間，區域聯防聯控仍未能作為長效機制發揮作用。

目前僅實現了極端天氣下聯防聯控，比如今年2月份遇到的北京大面積霧霾，實現北京包括周邊的一些企業關停，而一旦是非極端天氣，霧霾并不非常嚴重時，還很難跨區域聯防。

不過，從近期動作看，京津冀及周邊地區在壓力之下協作的步伐明顯加快。8月27日，京津冀及周邊地區重污染天氣應對工作會議召開；9月18日，京津冀及周邊地區大氣污染防治工作會議召開；10月23日，6省、區、市再次在京召開會議，明確京津冀及周邊地區大氣污染防治協作機制。

“要堅持這種會商制度，各地在討論各自對策的時候，也有很多交互的作用。”姜克雋透露，今后，在新機制下，北京等6省區市將執行一系列工作制度，包括信息共享制度、空氣污染預報預警制度、聯動應急響應制度、環評會商制度和聯合執法機制。

投入和補償

財政部在10月14日宣布，中央財政將安排50億元用于京津冀及周邊地區大氣污染治理工作。這筆資金用于北京、天津、河北、內蒙古、山西、山東六個省區市的大氣污染治理，重點向污染嚴重的河北省傾斜。

這筆錢怎么花？據財政部消息稱，50億元的財政資金是以“以獎代補”的方式，按上述地區預期污染物減排量、污染治理投入、PM2.5濃度下降比例這三項因素分配。

“50億元應該是第一期的引導資金，目的是通過引導資金來帶動整個社會資金，來解決一些重點難點問題。”柴發合告訴《中國新聞周刊》，但50億元肯定是遠遠不夠，“有專家測算認為，整個計劃的投入大約需要1.7萬億元” 。

“這50億元更多是獎勵性質的，”駱建華認為，這種做法會比補貼和撥款更有效。他舉例稱，過去建設污水處理廠時，最早是由中央財政直接撥錢，但需要地方配套管網建設，但地方沒錢，導致很多污水處理廠運行不起來，后來就把事前的撥款變為事后的獎勵。

據《中國新聞周刊》多方了解，來自中央財政的50億元如何在各地區間進行分配，這筆錢與各地方治霾的實際需求缺口有多大，目前尚無確論。

雖然屬“以獎代補”， 但最終肯定會建立一種補償機制。姜克雋說，以能源結構調整為例，天然氣資源分配會由國家能源局考慮，估計問題不大，但壓煤改氣之后的成本上漲，政府補貼不見得是好方法，“比如在北京，燃油標準提高后不讓漲價，由政府補貼，等于拿大家口袋的錢補貼那些開車的人。”

姜克雋稱，這和財政部的財政投入不是一個概念。他建議，最有效的手段是對能源價格進行調整，讓它反映成本，“由成本傳遞價格，是最直截了當的，而且能補貼到漲價以后受影響最嚴重的人群。”

在駱建華看來，相對來說，河北經濟實力較弱，要壓的量又很大。對河北的傾斜還應該表現在產業帶動方面，“現在不讓河北搞鋼鐵產業，但北京、天津的IT產業和服務產業，如何能轉移到河北，更需要思考，不是簡單簽一個協議就能解決問題。”

“河北早就提出，北京天津不能僅僅轉移一些菜市場、批發市場到河北，否則大氣污染解決了，水污染和固廢污染又會成新問題。”駱建華說，北京和天津應該真正一起幫河北發展經濟，這樣的由發達區域帶動欠發達區域進行產業升級轉型才是協作治霾的根本之道。