什么樣的城鎮化？

趙杰

2013年新年第一周，中國城鎮化發展總體綱要《全國促進城鎮化健康發展規劃 （2011-2020年）》（簡稱“規劃”）初稿編制完成，料將于“兩會”前后發布。

這份由國家發改委牽頭，財政部、國土資源部和住建部等十多個部委參與編制的《規劃》既出，市場嗅覺已有觸及，尤其是房企更有搶占先機之勢。此間花旗銀行分析，伴隨中國城鎮化政策推進，基建、國內房企將明顯受惠。據1月7日恒大地產所發2012全年合約銷售簡報，其去年全年銷售額923.2億元中，逾98%得益于非一線城市項目，其中三線城市占大多數，受益于城鎮化政策導向明顯。

不過，這種公共服務缺失、宏觀政策尚不明朗之下的房產先行，引發業內人士擔憂，畢竟一段時期以來，一些地方以趕農民上樓為目的的城鎮化已有上演，如果還僅僅停留于盲目“為城鎮化而城鎮化”的表象，中共十八大以來廣為議論的“城鎮化紅利”不會兌現。正是基于此，中國社會科學院農村發展研究所宏觀室主任黨國英乍一聽說《中國新聞周刊》要探討的“中國究竟需要怎樣的城鎮化”主題，就興奮地連聲道“好”，并將中國下一步城鎮化的戰略思路建議為三個層面：推進工業化、人口布局、基礎工作。

“我們需要的城鎮化，形式上是人口向城鎮集中、產業升級；實質上則是推動各種要素流動性增強?！绷硪晃晦r業經濟學家、中央黨校三農問題研究中心副主任徐祥臨在接受《中國新聞周刊》采訪時如此建議。

推動要素流動

《規劃》中，幾個關鍵詞格外引發關注：公平共享、集約高效、可持續。并表示要推動城鎮化發展“由速度擴張向質量提升轉型”。而圍繞此戰略的城市群構建，以及戶籍制度和土地制度改革，因其具體且頗有針對性而值得期待。

近年來，中國屢有圍繞城鎮化探索的樣本：四川、重慶等。據《中國新聞周刊》此前采訪調研，其戰略核心有一致指向，即試圖打破農村土地和人口制度束縛，促進生產型要素的流動。2012年底在江蘇太倉采訪時，當地一些市鎮官員和村支書坦言，在其經濟發展至一定程度（中等發達國家水平），社會發展要有進一步突破，亟須國家層面在戶籍制度和土地制度改革方面予以支持。

在城鎮化亟待推進的諸多改革中，這兩項制度從實踐和理論層面均首當其沖。按照黨國英的觀點，城鎮化的本義是在經濟結構升級、工業化推進過程中伴以人口調整，“讓人口流動適應經濟調整”，而整個過程應該是人口福利水平提高、人均國民收入水平提高的過程，人口布局應堅持自由、平等、健康、公序原則。

在他看來，戶籍制度改革“并不難”，只需捅破一層利益與政府履責的窗戶紙。相較而言，土地制度改革則較難，亟須完成新一輪“思想解放”，以解決農村土地的產權問題。

結合自己對歐美發達國家城鎮化的考察和研究，徐祥臨將人口、土地等要素的充分流動歸結為該過程成功的不二法門。在要素充分流動前提下，讓從事各種形式產業的人都有獲益預期，使得農民所掌握的稀缺性要素得到貨幣評價。

具體做法包括：其一，閑置宅基地進入市場機制，給進城農民土地變性后的價值體現；其二，將現有耕地予以整理，擴大耕地面積，擴大的部分返利于民。“我的保守估計，18億畝現有耕地可多整理出1.5億畝。”徐祥臨說，按照市場價格評估，這部分土地至少可產生1.5萬億收益。以此市場手段改革，農民的收入水平和消費能力自然會有大幅提高；其三，提高現有耕地質量。理論上講，耕地質量提高后的糧食產量可增加20%-30%，“這些也要對農民有貨幣承認?！?/p>

圍繞土地制度，《規劃》給出的路徑為大幅度提高農村征地補償，改革土地管理制度。

改革戶籍制度

《規劃》針對現實中廣為詬病的戶籍制度，提出在全國統一推行居住證的可能性。對此，有觀點認為是解決收入分配、擴大內需的有效舉措。

近日接受《人民日報》采訪的國務院發展研究中心副主任韓俊表示“戶口是造成城鄉居民待遇差別的最大障礙”，戶籍制度改革的方向是將附著在戶口上的福利逐步剝離，逐步突破戶籍與福利合一的社會管理制度。他認為，全面實施居住證制度，實行省級行政區域內“一證通”。居住證辦理者，在子女就學、社會保障、公共衛生、住房租購等方面可享有與當地人口同等的權利。

黨國英卻對此頗不以為意?！耙粡埳矸葑C就可以解決的問題，憑空再增加一張居住證，豈不是徒增負擔？”他在接受《中國新聞周刊》采訪時說，形式上的證件都不重要，重要的是附加其上的東西。在他看來，建立一個以家庭為單位的全國統一稅務賬號之后，人員的流動管理會顯得簡單，流出城市和流入城市之間的對接也會容易。在將來各個城市必然要爭奪人口的趨勢到來之前做好這些事情，會使得城鎮化紅利能最大化被享得?！耙粋€稅務賬號、一個選民選區、一個社保中心，問題就可迎刃而解?！彼竦嘏u一些部門行政不作為，或者避重就輕。

以徐祥臨的“要素流動”理念，亟待改革的是財政、金融政策，雖然近年來財政政策有一定改變，但差距尚大，未來應轉而向農村提供公共服務、公共產品，并以提高基層公務員、老師等財政供養人員收入水平為突破口，帶動地方消費能力、服務意識和參與社會管理等積極性的提高，進而實現真正意義上的城鄉一體化。另外，應加大提高耕地質量的支持力度。

相較財政，金融政策改革更為徐祥臨所期待。他建議農發行等政策性金融的投放量應有倍增，“幾倍乃至數十倍、上百倍的增加。”并遵循量足、利率低、期限長等原則。同時，金融政策應向國土治理傾斜。最終提高農民的消費能力，進而增強其參與市場和社會事業的能力和積極性。