南京探索城市“共治”

閔杰

3月19日中午，南京市城市管理局政策法規處主任張保軍正為了下午的一場網絡直播訪談而稍顯有些焦慮，“不知道網民會拋出什么尖銳的問題?！背鲩T前，張保軍特意梳理了頭發，讓自己看起來更精神一點。

此時，從3月1日起正式實施的《南京城市治理條例》尚未“滿月”，張保軍和同事們正忙于新條例的各種宣講活動，包括和網民的互動，以期能在短時間內擴大這部新條例的影響和認知度。

“我們看到很多屬于城市治理范圍的東西，但是并沒有認真處理，有關部門也沒有承擔任何責任，這個方面應該對老百姓有個說法?！边@天下午，在龍虎網、中國南京網舉辦的《南京市城市治理條例》網絡訪談直播活動中，網友“無事佬”向張保軍直接“開炮”。

張保軍花了5分鐘時間從六個方面介紹了條例所涉及的監督環節，不過，“無事佬”并不買賬，繼續追問，“如果某個地方渣土車經常撞死人，某個地方經常違建、經常小攤小販占道經營，這部條例有沒有辦法對‘不作為的部門問責？”

大城管的窮途

中國人民大學行政法學研究所所長莫于川是《南京市城市治理條例》主要起草人之一，在他看來，南京在全國的“首創”之處在于，通過地方性法規首次將“城市管理”改為“城市治理”，并建章立制來推動市民參與城市管理。

“城管體制在十幾年前確立的時候，有個最大的問題是，中央沒有一個部委來管，是作為地方事務在推進，因此很不規范，體制五花八門?！蹦诖ǜ嬖V《中國新聞周刊》。

近年來，中國城市里的城管隊員經常被以負面形象出現在公眾視野中，甚至被刻意“妖魔化”，“城管打人”“城管被砍”“城管執法遇襲”的新聞從來不曾止息。

“有人調侃城管部門是非法組織、非法存在、非法活動。這是一種誤解，但城管和人民群眾關系緊張是事實?！弊鳛橹袊姓▽W研究會城管專業委員會的委員，莫于川一直在關注該領域的問題和改革，也多次參與城管局長和學者間的探討，雙方都苦于沒有“治本之策”。

“各地有很多探索，包括‘大城管體制，南京前兩年也搞過，建立了一個‘城市管理委員會，但連一次會都沒有開過。”莫于川說，大城管搞不下去，說到底是部門之間體制和職權交叉沒有解決。

2010年，南京市進行大部制改革，原任南京白下區區長的許衛寧接下了城管這塊“燙手的山芋”，“說心里話，當時我不是很愿意接這個差事。”許衛寧說。

“當時南京市市長季建業給我提了一個要求，要制定一部完善的法律，但我沒有答應?！币褤文暇┦谐鞘泄芾砭志珠L的許衛寧告訴《中國新聞周刊》，當時沒有領“軍令狀”，是因為城市管理條例到底怎么搞，“自己心里也沒有數”。

許衛寧走馬上任后，面對的依然是“城管”體制下一堆老大難問題：管理與被管理者的矛盾，運動式、突擊式執法成為執法工作中的常態，甚至作為探索方向的“大城管”體制也開始“失靈”。

“從管理角度，大城管并不是一種扁平化的管理，會讓管理者多一個婆婆，多一只手來干預工作。”許衛寧說，雖然有各部門參與，但往往既不能解決思路問題，也不能解決決策問題，更像一個“虛架子”。

莫于川告訴《中國新聞周刊》，此時，國務院法制辦一直在尋找解決城管體制難題的路徑，而南京市的“大城管”體制探索已經走到“窮途”，需要在制度上走出新路子，“雙方決定共同在南京搞點探索”。

立法的爭論

“市民都需要城管，但對城管又都不滿意?！蹦暇┦腥舜蠓ㄖ莆瘑T會主任委員夏公喜如此描述城管的現狀。

夏公喜也是《南京市城市治理條例》的推動者，“從管理到治理，一字之差，但反對意見很大，大家認為全國各地都是‘城市管理條例，南京為什么要標新立異？”

全程參與立法起草的莫于川也深有感觸，“過去城管體制把市民群眾看成執法打擊對象，忽視市民在城市治理中的作用，就像是貓和老鼠的關系，永遠走不出怪圈。”

莫于川回憶，當時的一個細節揭示了立法課題組矛盾、猶豫的心態，“通過調研后，我們提交了兩份報告供南京市領導取舍，一份叫城市治理，另一份叫城市管理，但在立法理念上有較大差別?！弊屗牢康氖?，最終南京市領導拍板，支持搞城市治理條例。

與過去相比，另一個明顯的變化是增設“城市治理委員會”這樣一個法定機構?！斑^去‘大城管改革也成立了城市管理委員會，但那不是一個法定機構，沒有法定職權?！蹦暇┦腥舜蠓ㄖ莆瘑T會辦公室主任鐘連勇說，新設立的城市治理委員會作出的決策具有法律效力的，相關部門都要服從。

而另一個爭議也隨之而來，究竟該如何定位“城市治理委員會”這樣一個新設機構。根據《條例》規定，“城市治理委員會”由公務委員和公眾委員兩部分組成，且公眾委員比例不低于50%。該委員會作為全市城市管理領域的議事協調機構，同時還可“依據授權”對重大事項作出決議。

由此帶來的問題是，這是否有“公權私授”的嫌疑？“當時法律咨詢組的專家也提出，公權力授予市民和社會法人，是否妥當，是否違法？”夏公喜說，經過反復論證后認為并不違法，“公眾委員的作用主要在于反映民意、參與決策，但不是最終拍板的。而這個委員會作出的決策，也是經過市政府授權的。”

“自然人和社會法人能行使公權力嗎？嚴格意義上說是不能的?！毕墓蔡寡裕@其中確實有一點矛盾，但作為探索，可以先行先試，有問題再做調整，“任何改革都是要突破現有規章和制度，否則還叫什么改革呢？”

如何防止公眾“被代表”

南京的城市治理《條例》中，“推動公眾參與城市治理”是核心理念。張保軍告訴《中國新聞周刊》，按照設想，第一屆公務委員39名，而公眾委員將有45名，面向社會招募，包括普通市民、專家和社會組織代表，其人數比例超過公務委員的比例，“大家享有同等的表決權”。