新財長定調財稅改革

賈康

3月24日，北京釣魚臺一年一度的中國高層發展論壇上，新任財政部部長樓繼偉作了題為“包容性增長中的財稅改革”的發言。

此主題乍看是落在財稅改革的討論上，大前提卻是與“科學發展”“可持續發展”意旨相通的“包容性增長”，這是一個由亞洲開發銀行首先提出、已在中央高層獲明確肯定、學界也對之探討了若干年的大概念，屬于全局戰略命題。

“中國抉擇”的戰略取向

財政是服務于全局的“以政控財，以財行政”的分配體系，要處理財政問題，首先要“跳出財政看財政”。在這個意義說，財政部門的領導者，首先必須具備統觀全局的高水平戰略思維，而樓繼偉在離開財政部常務副部長崗位五年多之后，重回財政部并出任財長之際，正是在這個“首次演講”中，以清晰的思路展現了他的戰略思維：面對事關國家前途、民族命運、民生福祉、“中國夢”可否成真的歷史性考驗，中國應在實現現代化“包容性增長”的基本路徑上，作出何種理性抉擇？

他首先點明這一問題的關鍵，是市場和政府在資源配置中“應該扮演什么角色”，還有政府稅收、預算安排所體現的公共資源配置機制應如何正確設計。

隨后，樓繼偉列舉出三種較有代表性的關于增長途徑抉擇的理解：一是以高財政收入占比，支持政府主導的大規模再分配，追求“結果的公平”，這會導致壓縮市場作用、就業不足和人民奮斗意識不足，幸福感并不見得高而經濟增長率較低；二是政府更多關注發展機會的創造、鼓勵人人奮斗，在市場中謀求發展而國家適當提取財政收入和實施適當的再分配，其結果會是就業充分、人民幸福感強、經濟增長率高；三是國家走低稅收、高支出、高福利之路，擴大赤字和債務，個人付出較少努力享受更多福利，結果會是最后靠通貨膨脹取“平衡”，實際上使低收入人群和地區更為困難，陷入惡性循環和中等收入陷阱。

對這三種理解所代表的三種抉擇，樓繼偉鮮明指出：第二種理解是實現包容式增長的可持續的正確道路，遺憾的是第一種和第三種理解卻“總是很有市場”，頗得擁護。政府部門對自身“干預能力”的過分自信和社會公眾的大多數雖認同機會公平、但遇到了實際機會不均等的情況，使想少付出、多享受福利的人，比重上升，并且輿論環境也會惡化。他隨后的一段話概括得非常簡潔、到位：“第一和第三是不歸之路，我們并不是沒有滑向這些歧途的可能性。第二條是艱巨的改革之路，也是走向包容性增長之路，中國正在力爭擺脫滑向第一、第三的可能，力爭走第二條路”。

“政府萬能”與“福利趕超”皆不可取

為什么只有選擇第二條路才是可持續的正確道路？

大政府、高財政收入占比、過度注重結果均平的第一條路，哲理層面屬于陷入“政府萬能幻覺”的歧路，把政府調控看得總是有理和有效，資源高度集中，進而對微觀經濟活動施加十分強力、極為迅速的措施。

正如樓繼偉所說，這里的實質是不相信市場自身的修復能力，而引出的苦果是干預措施往往適得其反，制造波動，壓縮市場作用換來的是活力低，從而使就業率、增長率也走低。這個方向上的實證表現，可以從傳統體制的“高度集中”弊端窒息活力、放大宏觀決策失誤的痛苦教訓，和轉軌中反復表現的種種“政府萬能”幻覺的負效應來認知。所以，對這一取向的虛妄性質，仍須作出深刻的反省，哪怕在表象上，這條途徑的支持者多么正面地強調其帶來的“結果的公平化”，實際上其誤置的政府總是強于市場的內在邏輯，必然毀壞發展中的活力基礎，無法為人民帶來可持續的幸福水平的提升。

而高赤字、高舉債、高福利的第三條路，理論考察是直接違反了財政分配的“三元悖論制約”，實證考察則前有一些拉美國家由“民粹主義基礎上的福利趕超”而跌入中等收入陷阱一蹶不振幾十年的前車之鑒，近有歐債危機中一些南歐國家在歐元保護傘撐不住后險象環生、經濟社會滑落于紊亂動蕩的重蹈覆轍，代價和教訓可稱慘痛。

但這一傾向在當下的中國，卻隨步入中等收入階段后的矛盾凸顯而露出端倪且往往披上了“民意外衣”。如以改善民生的導向為標榜而不講其基本、非基本之別和理性程度，提到民生就好像站在道德高地上而忽視其滿足條件的匹配與漸進，在不少民生政策上已帶有樓繼偉直言的“制度不完善，沒有約束”的特征——在這后面，隱含著“吊高民眾胃口而不持續”之憂患。

但在政治家的定位上，卻往往自然而然、有意無意地回避捅破這層窗戶紙，有關部門也常常由于不肯做得罪人的表態、甚至是只想得到叫好之聲，而對與之相關的艱巨的配套改革與管理難題拖而不議、議而不決。樓繼偉在援引去年年底中央經濟工作會議強調的“守住底線、突出重點、完善制度、引導輿論”的原則之后，坦率地說：“我們應該幫助窮人，而不應該幫助懶人，我們制度中有很多這樣的問題”。

應當說，從“人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標”的動力源泉和“滿足人民群眾不斷增長的物質文化生活需求”的生產目的看，伴隨我國“三步走”現代化趕超戰略的實施而追求民眾的“福利趕超”，自是題中應有之義。但進入中等收入階段后的一項巨大挑戰卻是：人民群眾對福利改善的預期被進一步激活和加速之后，卻極易超前于政府可調動資源（包括通過深化改革增加制度機制支撐力）來提供有效供給的現實能力，其危險，便是民眾與當局在一段時間內，“改善民生”取向可能有蜜月般的互相呼應、互相激勵，而一旦后勁跟不上，“福利趕超”就會很快從云端跌落塵埃，而跟著跌下來的，可就是整個經濟成長、社會發展勢頭頓失。

一旦如此，在中等收入階段痛失好局后想再重拾升勢，經驗證明難上加難。遺憾的是，在此中等收入階段，政策環境、制度建設、社會正義機制都還不大到位的情境下，民眾“端起碗吃肉、放下筷子罵娘”的壓力，是很容易逼迫當局實施超越客觀、幫助懶人的“福利趕超”的。在這個視角上說，后發經濟體進入中等收入階段后，改善民生福利過程中的主要矛盾方面，就是“戒急”之難。不能戒急，就是中等收入陷阱之危，“減稅、嚴控債務和大舉提升福利三者不可能一并兼得”。

第一條路和第三條路，取向形似不同，但在輕視市場作用而夸大政府調控作為方面，卻殊途同歸，不論是偏于高稅——平均主義，還是偏于低稅——福利主義，都無法形成可持續性和包容性增長，都會歸于“不歸”之歧路、死路。

“真正讓市場起作用”

既然力求避免的前述兩條歧路，偏差都是輕視市場，那么回到十八大報告和全國人大剛剛通過的《政府機構改革和職能轉變方案》所強調的核心問題上來，就是要處理好政府與市場的關系，以及政府與社會、公權機構與公民、中央與地方、局部與全局、短期與長遠等關系，以“真正讓市場起作用”為大前提，處理好以財稅分配服務于“全面、協調、可持續發展”的深化改革、優化政策事項。樓繼偉在列舉了一系列關聯財政背景或實為財政問題的熱點之后，強調了要把創造機會均等、維護社會正義，放在最為突出的位置，既加快財稅自身的改革，又積極支持配合相關改革，著重建立機制、促進包容的基本思路，并上聯于十八屆三中全會將會正面處理的改革頂層設計與部署。

千頭萬緒的改革、攻堅克難的突破創新，在邏輯原點、理性認識的大前提上，無非是怎樣看待市場和怎樣使當局與民眾理性互動，以機會公平為重點，著重鼓勵激發活力、創造力而支撐民生改善與人民幸福。正如樓繼偉所言，過去30多年中國堅持市場取向的持續改革中，財稅體制起了突破口與先行軍的作用。盡管今后的改革和政策調整任務仍非常艱巨，但在新的歷史起點上，方向既然明確，亦有一定的經驗和理論的準備，完全有理由期待新一輪財稅改革和配套改革取得更為長足的進展。