機構改革須防“換湯不換藥”

鄧聿文

新一屆政府組成后，如何開局成了社會關注的問題。日前，李克強總理在國務院舉行的第一次全體會議上，強調要抓緊落實改革方案，保證改革中各項工作“無縫對接”，并指出轉變職能的任務更加艱巨，各部門都要自覺行動，限期完成職能轉變各項任務，絕不能“換湯不換藥”。

李克強所以警告國務院機構改革不能“換湯不換藥”，固然是因為轉變職能的任務是本屆政府開門要辦的第一件事，且此事又異常復雜，只能辦好不能辦砸；也是因為在過往的機構改革中，出現了“換湯不換藥”的情況。新華社最近就梳理出了四類此種怪象，如改出一批吃財政飯的閑人，少了正式工多了“臨時工”，以“改革”之名行“漲價”之實，明放暗收、小放大收，并舉了若干實例佐證之。

上述怪象雖然發生在地方，但國務院機構改革應從中吸取教訓，避免出現類似問題。事實上，地方機構改革出現此類怪象，一點都不奇怪。它的根子，就在于政府在機構改革的同時，沒有著手推進職能的轉變和相應的配套改革，或者政府職能轉變得不到位。

形式上看，機構改革遇到的首要難題是人員的分流和安置。很多地方機構的改革，采取的辦法是減機構不減人，被裁撤機構人員的待遇和職務一般都保持不變。從減少改革的陣痛來說，這樣安排有一定合理性，但也使得對冗員的消化，要付出更多時間，在這一過程中，有可能因為各種原因，最后導致冗員遲遲消化不了，職能遲遲轉變不過來，機構又恢復到過去的臃腫狀態。

所以如此，與以下兩方面有著直接關聯：一是由于改革缺乏全盤規劃，導致在遇到利益反彈后，被精簡部門的人員只好在行政系統內部消化；二是市場和社會沒有發育好，被精簡下來的官員和工作人員沒有去處，也只好擠到行政系統。其中，后者又是關鍵。

機構改革是要簡政放權的。簡政就是按照市場經濟的要求和公共行政的標準來塑造政府，放權就是將政府不該管也管不好的事情下放給企業和社會，由企業和社會去行使原先由政府行使的管理權力。這兩者是聯系在一起的，要簡政就須放權，而只有放權，才能更好地簡政。但要使簡政放權順利進行，市場和社會就必須能夠承接政府轉移出去的職能，否則，政府即使想放權，也無處可放。

而目前，我們存在兩種情況，一種是機構雖然改革了，但政府該管的事情、該抓的權力一點都沒少，或者僅把那些次要的職能和權力下放給企業和社會；另一種是由于政府長期壟斷權力，面對突然下放的管理權限，企業和社會不會行使。這兩種不論哪種，都會導致機構改革“換湯不換藥”。

在機構改革和職能轉變中，遇到利益梗阻很正常，關鍵是決策者要有決心去打破這種利益梗阻

國務院機構改革要避免出現此類“換湯不換藥”現象，應把不該管的微觀事項堅決放給市場、交給社會，該加強的宏觀管理切實加強，做到事前審批要多放，事中事后監管問責要到位，在更大的程度、更廣的范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用。為此，需要制定一個職能轉變的時間表，將該落實的事項，該轉變的職能、該下放的權力列出一個清單，向社會公布出來，限期完成，否則問責。

無疑，這要求改革決策者對機構改革和職能轉變有高度的歷史自覺，不能被固有的利益格局所牽制。在機構改革和職能轉變中，遇到利益梗阻很正常，關鍵是決策者要有決心去打破這種利益梗阻。從現實出發，局部的妥協和平衡是有必要的，但須把握方向，認識到妥協和平衡是為了更好地推進改革，而不是相反。如果把過渡期的一些人事安排和職能變動看做是對既得利益的畏懼，從而延長或固化這種安排，就很難阻止改革回到老路上去。

除此外，還須加強機構改革的協調和執行力度，協調和執行不力也往往導致改革半途而廢。但協調和執行問題關乎改革的方式。改革需依法而行，對政府職能中哪些需要下放的、轉移的、增強的，進行科學論證，建立起評估機制，然一旦決定了的事情，就要不折不扣地執行，決不能搞變相執行。

最后，也應完善社會的監督。機構改革的每一步、每個環節，都要向社會公開，讓公眾知曉，從而使改革處于社會的監督中。這也是公共行政公開透明的要求所在，同時，也是對改革決策者的支援。機構改革和職能轉變要做到不打折扣地執行方案的部署，社會監督是極其重要的一點。有了社會的外在壓力，再配合內部的嚴格要求，職能轉變就很難像過去一樣蒙混過關。

權力總是不愿退出市場的。這次國務院機構改革，正如李克強所言，“我們不僅優化國務院內部的權力組合，更主要的是向社會釋放一個讓大家有信心的希望。……從我們做起，表明我們的決心。”為此，改革決策者須有堅毅不拔之精神，講究方式方法，在公開透明和社會的監督中，共同推進改革大業，把轉變職能這開門第一件事做好。