節水型社會差別水資源費征收模式探析

徐曉萍，王留軍

(河海大學公共管理學院，江蘇南京 210098)

節水型社會差別水資源費征收模式探析

徐曉萍，王留軍

(河海大學公共管理學院，江蘇南京 210098)

針對我國31個省市存在的水資源費征收標準偏低、征收模式單一化等問題，分析水資源費實行差別化征收的可行性。結果表明，建設節水型社會的理念營造了良好政策環境，水資源費征收的差別性要素顯著為建立差別水資源費提供了可能。提出水資源費差別化征收的思路:提高取用水主體自覺繳納水資源費的意識;加強政策引導，針對水資源差別性要素，制定差別水資源費率;采用以成本為基礎和以市場供需平衡為基礎的水資源費定價方法。

水資源費;差別征收;征收標準;節水型社會

2011年中央一號文件指出，水是“生命之源、生產之要、生態之基”，水資源是社會經濟發展過程中不可替代的生產資料和生活資料。水資源具有稀缺性，一方面，現代經濟的快速發展，致使水資源的短缺現象日趨嚴重，這成為我國社會發展亟待解決的問題;另一方面，建設節水型社會要求轉變用水方式，實現水資源的可持續利用。為解決上述問題，運用經濟手段，征收水資源費，實現水資源有償使用是有效途徑之一。目前，我國31個省市先后征收了水資源費，但現行的水資源費征收存在征收標準缺乏差別性的問題，沒有體現節水的目的。基于此，有必要對差別水資源費進行研究。

1 水資源費征收模式現狀

我國最早開始征收水資源費的是遼寧省沈陽市(1980年底開始收取城市地下水資源費)［1］，2002年《中華人民共和國水法》修訂后，各省、市、自治區相繼對水資源費征收標準及管理作了相關規定，我國水資源費的征收管理得到改進。但受傳統管理模式及經濟發展水平的影響，我國水資源費的征收仍存在征收標準低、征收模式單一、缺乏動態調整機制等問題。

1.1 征收標準偏低

合理的水資源費征收標準可以有效保護水環境，提高水資源利用效率。目前，我國各地普遍存在水資源費偏低的問題，一些地區只是象征性地收費，難以發揮價格的調節作用。各省市由于水資源條件、經濟水平的差異，水資源費標準各不相同，全國地表水平均征收標準大多低于0.20元/m3，大部分省市水資源費平均征收標準占綜合水價的比例不超過5%，比價關系極不合理［1］。地表水水資源費征收標準中，居民生活用水全國平均值為0.14元/m3，最低的為江西省，僅為0.01元/m3;工業用水全國平均值為0.191元/m3，而最低的也僅為0.015元/m3。地下水水資源費征收標準中，居民生活用水全國平均值為0.444元/m3，最低為0.02元/m3;工業用水全國平均值為0.493 元/m3，最低僅0.025 元/m3［2］。

水資源費征收標準如此之低，嚴重偏離價值，導致取水主體新增1 m3的取水成本，遠低于節約1 m3的投入成本，難以促使取水主體挖掘節水潛力，改造用水設施，因此不利于節水型社會的建設。過低的水資源費征收標準還使水資源節約保護、補償開發利用的資金難以得到保障，因而難以實現水資源的有效利用和優化配置。

1.2 征收模式單一化

我國大部分地區水資源費的征收仍然沿襲了計劃經濟時代的靜態化、單一化的管理模式，并沒有充分考慮水資源的根本特性，無法兼顧水資源費征收的公平與效率原則，致使部分地區出現了征收主體混亂、缺乏動態調整以及資金使用不當等問題。水資源費征收模式單一化最主要的表現是征收標準缺乏差異性。表1為現階段部分省(市)工業用水和生活用水水資源費征收標準情況。

表1 我國部分省(市)工業用水和生活用水水資源費征收標準 元/m3

從表1可以看出，目前我國水資源費的征收沒有考慮經濟水平的差異，如江蘇全省地表水資源費都為0.2元/m3;在征收時沒有考慮到行業之間的差異，江蘇、貴州、安徽、北京、廣東等省(市)的工業用水與生活用水的水資源費征收標準差距較小;這31個省市不同水源類型的水資源費差異不顯著，容易導致過度開采地下水。

另外，在征收水資源費的不同類別部門中，2004—2007年，向工業用水征收的水資源費占總征收額的45%～50%，向生活用水征收的水資源費占總征收額的25%～35%，向農業灌溉用水征收的水資源費占總征收額的比重不到2%。而這4 a間，農業用水量基本占總用水量的一半。目前我國對農業實行免征或緩征水資源費的政策，造成農業用水浪費現象嚴重，不利于水資源的可持續利用。

2 建立差別水資源費的可行性分析

水資源費征收是建立科學水價，實現節水型社會必須面對的問題。我國的水資源費征收模式沿襲了計劃經濟時代對城市公共供水的層級管理模式［3］，缺乏動態調整機制，靈活性差。在節水型社會建設的理念下，隨著用水計量設施的不斷完善，建立水資源費差別征收模式已成為可能。

2.1 建設節水型社會的理念營造良好政策環境

現階段我國水資源短缺形勢十分嚴峻，有資料顯示，我國多年平均水資源總量為2.8萬億m3，人均占有水資源量為2200m3，相當于世界人均占有量的1/4［4］。基于此，我國大力倡導建設節水型社會。節水型社會是一種社會形態，其目標包括用水效率、用水效益和水資源可持續利用三重目標［5］。自2002年甘肅省率先開展節水型社會建設試點工作以來，全國各地陸續對節水型社會建設進行探索。多年來，節水型社會建設在理論和實踐上都取得了很大成就。從各省市的經驗看，運用經濟手段提高用水效益，成為節水型社會建設的一項重要試點工作。

實行差別水資源費政策正是在這一理念下提出的。在高耗水行業、缺水地區實行高收費，可以促使用水主體自覺減少浪費，提高水資源利用效率，從而達到節約用水、促進水資源可持續利用的目的。可見，建設節水型社會的理念為差別水資源費的征收提供了良好的政策環境。

2.2 水資源費征收差別性要素顯著

2.2.1 水資源時空分布的差異性

我國水資源分布隨地理位置的不同呈現出不同態勢，受地形、地貌、地區和季節影響，各地水資源總量也各不相同，總體上由東南沿海向西北內陸逐漸減少，北方地區水資源貧乏，南方地區水資源相對豐富。據統計，2010年南方4區水資源總量占全國的80.4%，而北方6區水資源總量占全國19.6%。各地區隨季節、年份的不同，降水量也有所差異，由此出現豐水期和枯水期。我國水資源時空分布差異性顯著這一特征，為建立差別水資源費提供了可能。

2.2.2 地區經濟承受能力的差異性

我國東西部、南北方經濟發展水平不同，導致經濟承受能力的差異很大。經濟發展水平與用水量關系密切，通常情況下經濟發達地區，城市化率相對較高，對水資源需求量較大，面臨的水資源環境壓力也較大，因此保護水資源的緊迫性更強。因此，在不同經濟發展水平下，征收水資源費要區別對待。

2.2.3 用水主體的差異性

目前，用水主體可按照不同類別、不同用途進行分類，主要可劃分為工業和居民、高耗水行業和低耗水行業等用水主體。不同的用水主體，其用水目的和水資源費承受能力各不相同，對水資源的消耗和影響也不盡相同。如工業的經濟性決定了很大程度上工業的水資源費承受能力高于居民。然而，國內水資源費征收的現實沒有體現這一差別，如北京、江蘇、山東、陜西等地區地表水中工業用水和生活用水都收一個價，北京為1.1元/m3，江蘇0.2元/m3，山東0.2～0.6元/m3之間，陜西0.15～0.4元/m3。用水主體的差異性要求對不同用水主體收取不同的水資源費。

2.3 用水計量設施逐步完善

用水計量設施不僅對計劃用水、建設節水型社會具有重要的意義，還能監管、核查各用水單位的取用水水量，有效保證差別水資源費的征收。

從取水許可制度實施辦法的執行到2002年新《中華人民共和國水法》的頒布，我國取水計量管理工作從無序到有序，取得了一定的成效，主要表現為取水許可管理到位，計量設施安裝率高。如，江蘇省連云港市區22家取水單位在1996年底全部完成安裝任務，安裝計量設施47臺;到1999年底，全市非農業用水戶計量設施安裝全部完成，全市共安裝計量設施426臺，安裝率為100%;到2004年底，共換裝IC卡智能水表等計量設施109臺，新建、改建項目的取水口新增超聲波或電磁流量計共8臺［6］。河北省桃城區目前全區工業安裝普通計量水表110塊，IC卡智能水表36套，一級裝表率達到100%;全區農村生活用水普通水表裝表率為35%，城鎮生活用水計量設施安裝率達到98%;而全區農業2004—2007年間共安裝農用機井普通水表360套，IC卡智能水表54套，農業用水水表安裝率達25%［7］。隨著用水計量設施的不斷完善，我國部分地區已經實現了取用水量的精確測量。根據各用水主體及水資源用途的不同，厘定差異性的水資源費征收標準，實行差別水資源費征收已經成為可能。

3 節水型社會征收差別水資源費的思路

實行差別水資源費是水資源費征收未來的發展趨勢。構建差別水資源費征收體系的基本思路如下。

3.1 提高用水主體自覺繳納水資源費的意識

建立差別水資源費，首先必須轉變人們的觀念，提高用水主體自覺繳納水資源費的意識。從近年水資源費的征收情況看，一些企業水資源費繳納意識薄弱，對水資源作為國家有限經濟資源的認識不足，導致出現水資源費征收難的情況。此外，一些企業也以自身經營困難為由拖欠水資源費。實行差別水資源費，促進節水型社會建設，光靠水利部門是不夠的，需要全社會的參與，因此，應開展各種形式的教育，加大水資源費征收的相關法律法規的宣傳力度，讓用水主體了解全國水資源緊缺形勢，形成“節水、護水”的意識。

3.2 制定差別費率，實行差別征收水資源費政策

為有效差別征收水資源費，要加強政策引導，針對水資源差別性要素，制定差別水資源費費率。

3.2.1 水資源費的征收應與時間、空間相適應

首先，應隨時間變化而制定不同的水資源費費率。要充分考慮水資源供水量和需求量的關系，對汛期取用水的，征收較低標準的水資源費;對枯水期取用水的，征收較高標準的水資源費［8］。即，水資源供需矛盾較小時，水資源費征收標準較低，反之則高。對于不同來水水平年也要考慮差別水資源費費率，豐水年的費率要低于枯水年的費率，而平水年的標準介于豐水年和枯水年之間。水資源費的制定還要考慮地域因素。在制定水資源費標準時，應采用地區分類指導、限定最低額度的方式，并參照多個地區的水資源定價方法。

3.2.2 水資源費應與當地經濟社會發展水平相適應

在制定水資源費費率時，要深入調查了解水資源費在各類用水戶的成本中所占的比例及其產生的影響，因地制宜提出與當地經濟社會發展水平相適應的水資源費征收標準，經濟發達地區的水資源費標準應高于經濟欠發達地區。在考慮水資源承受能力的同時，也要考慮各取用水單位的經濟承受能力。

3.2.3 考慮產業和行業因素，制定分類水資源費費率

不同產業和行業的用水戶對水資源費的承受能力也各不相同，因此要做到分類制定，以體現差異性。國家鼓勵的產業水資源費費率應當低于國家限制的產業水資源費費率;農業生產取水的水資源費費率應低于其他用水戶的水資源費費率;洗車、洗浴、餐飲等高耗水第三產業用水的水資源費費率應當高于其他產業的水資源費費率。另外，對于高污染企業要加收水資源費，如，廣東省針對高污染企業加收50%的水資源費，超額取水三成以上會被叫停［9］。

制定差別水資源費政策，還應考慮不同水質的差異、水源結構的差異。水質好的地區水資源費率應高于水質差的地區。過量開采地下水會引起地下水資源衰減，損害生態平衡，因此，從地下水取水的水資源費要高于從地表水取水的水資源費。此外，各省市應逐步對農業生產用水征收水資源費，規定其用水限額，對超出用水限額的部分征收農業用水水資源費，用經濟手段增強農業用水戶的節水意識。北京市2007年開始對農業生產超限額用水征收水資源費，征收標準為:糧食作物灌溉用水0.08元/m3，其他農業生產用水0.16/m3。但是，在差別化征收水資源費的政策上，要配套落實對弱勢群體、公益事業單位的差別水資源費政策，對其給予一定程度的補貼。

3.3 實行差別水資源費定價方法

在制定水資源費標準時，要因地制宜采取不同的定價方法。受水價定價基礎的啟發，可采用以成本為基礎和以市場供需平衡為基礎的水資源費定價方法。

3.3.1 以成本為基礎的定價方法

水資源費的征收是為了保護水資源、補償某些成本費用(如水利工程前期基礎費用、水利工程建設費用等)。以成本費用為基礎制定相應的水資源費標準，可以根據維護、管理等成本費用的不同，收取不同的水資源費，從而達到對不同的地域和水質環境征收差別水資源費的目的。在制定水資源費標準時，可以按照水資源費需要補償的成本內容，分別考慮水利工程前期投入、水利工程設施建設費用以及后續的管理和保護費用，以最終確定區域水資源費標準。這種方法適合于制定不同區域的水資源費標準。

3.3.2 以市場供需平衡為基礎的定價方法

考慮市場供需平衡，通過市場價格變化來體現水資源的稀缺程度，以實現水資源的優化配置。現階段，我國經濟快速發展，對水資源的需求量越來越大，而可供給的水資源越來越少，且水污染嚴重，導致水資源供需矛盾日益突出。因此，要對不同生產行業(如工業、高耗水行業)用水、生活用水和商業服務用水以市場供需平衡為基礎進行水資源定價。采用以市場供需平衡為基礎的水資源定價方法時，要逐步向水資源以供定需轉變。

4 結語

實行差別水資源費，建立多層次合理的水資源費征收體系，充分發揮價格機制對用水需求的調節作用，是提高用水效率、推進節約用水的最直接和最有效的手段。首先，讓所有取用水主體都有繳納水資源費的意識;其次，要使水資源費體現水資源價值，對不同區域、水質、行業和水源結構征收差別水資源費，并實行以成本為基礎和以市場供需平衡為基礎的水資源定價法，制定不同的水資源費征收標準，將水資源費征收靜態管理轉為動態管理，充分發揮水資源費的經濟杠桿作用。這對優化配置水資源，緩解用水矛盾，促進節水型社會建設，具有重要的現實意義。

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［9］黃慧誠.廣東調整水資源費征收標準 加收高污染企業水資源費50%［N］.中國環境報，2009-04-02(01).

Discussion on differentiated water charge collection modes for construction of water-saving society

XU Xiaoping，WANG Liujun
(College of Public Administration，Hohai University，Nanjing210098，China)

In consideration of such problems as less difference in water charge collection modes and low standards for water charge collection in 31 provinces in China，the feasibility of adopting differentiated water charge collection modes is analyzed.Based on the concept of construction of a water-saving society，some policies need to be formulated，and the significant differences in water resources in different areas make it possible to adopt differentiated water charge collection modes.The basic ideas for differentiated water charge collection consist of improving the awareness of water consumers in paying their bills for water consumption，determining water charge rates of different levels according to policies and water resources situations in different areas，and pricing water charges based on the cost and supply-demand balance.

water charge;differentiated collection;charge standard;water-saving society

F407.9

A

1004-6933(2013)03-0087-04

10.3969/j.issn.1004-6933.2013.03.019

徐曉萍(1988—)，女，碩士研究生，研究方向為水利行政管理。E-mail:xiaoping4111@yahoo.com.cn

2012-06-11 編輯:彭桃英)