建立符合行政訴訟檢察監督自身規律和要求的制度模式的理論與實踐研究

摘 要： 《中華人民共和國行政訴訟法》第10條規定：人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督；第64條規定，人民檢察院對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現違反法律、法規規定的，有權按照審判監督程序提出抗訴。由于立法上的缺陷和不足，致使檢察機關在行政訴訟中的職能發揮受到阻礙和制約。為了考察行政訴訟檢察監督工作的現狀，本文探析了具體行政訴訟檢察監督工作中存在的問題及原因，提出了完善基層檢察院行政訴訟檢察監督制度的設想。

關鍵詞： 行政訴訟法 檢察監督 立法缺陷 抗訴 完善措施

行政訴訟法作為法治社會保障權利的重要法律制度，其實施狀況是衡量一國法治程度的重要標志。檢察機關對行政訴訟活動實施法律監督，既是檢察職權的重要組成部分，又是我國行政訴訟法確立的一項基本原則，但我國《行政訴訟法》僅在第十條和第六十四條規定了行政訴訟中檢察機關行使法律監督職能的基本原則和基本程序。由于規定得過于簡單，檢察機關在實踐中多沿用民事檢察監督的一些做法。行政訴訟檢察監督制度在立法上的缺陷和不足，致使檢察機關在行政訴訟中的職能發揮受到阻礙和制約。正視我國行政訴訟檢察監督制度在立法上的不足，深入探討解決問題的對策，有利于我國行政檢察監督制度的健康發展。

一、現階段行政訴訟檢察監督存在的主要困境及原因分析

（一）立法保障不充分，實踐操作困難多。

對于行政訴訟檢察監督，《行政訴訟法》只規定了抗訴一種方式。實踐中在檢、法兩院之間形成了一種你抗你的、我審我的不良現象。當法院對確有錯誤的判決、裁定，拒絕改變時，處于監督地位的檢察院機關因沒有更好的制約手段而頗顯地位尷尬。立法規定的監督方式，太過于單一，對法院的審理活動沒有形成有效的制約。為了改變這種不良現象，以提高抗訴案件的再審改變率，檢察機關不得不加強與法院的溝通交流，保持兩院之間良好的密切關系，或者依靠兩院的個別領導良好的私人關系以求得法院對抗訴案件的支持，但這種溝通協商不能形成有效的制度保障。實踐中，為了提高辦案效率，彌補抗訴案件周期較長的缺陷，檢察機關創設了檢察建議的監督方式，對法院確有錯誤的判決、裁定，通過向同級人民法院提出再審檢察建議啟動再審程序，對在訴訟監督過程中發現法院或行政機關存在的其他問題，通過提出檢察建議糾正錯誤。最高檢和最高法于2011年3月10日通過會簽文件《最高人民法院、最高人民檢察院關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見（試行）》明確檢察建議的使用。但是由于檢察建議的監督方式還只是兩高會簽的文件規定，沒有上升到立法層面，各基層法院還沒有制定具體由哪個部門負責接受檢察建議、負責處理后答復檢察院等制度，檢察建議的實際效果并不理想。檢察建議的監督方式只是檢察機關根據業務發展的需要而產生，沒有在法律、法規中明確規定其地位。實踐中法院對檢察機關提出的檢察建議，經常會以沒有法律依據等各種理由拒絕接受。行政機關對檢察機關提出的檢察建議也有抵觸情緒，經常對檢察建議久拖不復或甚至不予采納。檢察建議作為對抗訴監督方式的彌補，仍然與抗訴方式一樣，沒有有效的制約手段作為保障，當法院或行政機關對檢察機關的建議拒絕接受時，檢察機關對此也無可奈何。

（二）沒有實現抗與審的對稱性。

上級檢察院抗訴，下級法院審理抗訴案件，降低了訴訟檢察監督的法律效果。立法沒有明確規定對人民檢察院提出抗訴的案件，人民法院必須“上級審”，而是可以“上級審”。所以在司法實踐中，上級法院往往把大量案件指令下級法院再審。這樣做的結果等同于讓下級法院審理上級檢察院抗訴的案件，沒有實現抗與審的對稱性，不利于糾正原審判決的錯誤。

（三）對事為主的監督思想，制約行政訴訟檢察監督工作的全面發展。

一直以來，全國檢察機關民事行政檢察開展訴訟監督工作的重心就是抗訴，抗訴的指導思想就是對事的監督。而對事的監督過程中對司法工作人員的監督一直不是監督內容的重點，因為在傳統的訴訟監督過程中，檢察機關民事行政檢察部門沒有對抗訴過程中涉及的司法工作人員的違法行為進行調查核實的權利。傳統的監督思想體現的是對個案的監督，檢察機關民事行政檢察部門在辦理個案的過程中，很少去關注某個司法工作人員某一類違反常規的行為。2010年7月26日最高法、最高檢、公安部、國家安全部、司法部共同會簽了《最高法、最高檢、公安部、國家安全部、司法部關于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監督的若干規定（試行）》，該文件規定的訴訟法律監督調查權就已經表明，訴訟監督的內容中增加了對人的監督，但是目前訴訟監督工作仍然是圍繞抗訴開展，重心沒有轉換。對人的監督為主、對事的監督為輔的監督思想還沒有明確的文件規定。該文件還存在一個先天缺陷，就是在該文件中法律監督調查權的對象還只局限于司法工作人員，沒有把行政機關的行政執法人員包括在內。

（四）對不合理的行政行為無法進行有效的監督。

對于我國的立法規范堅持的是什么樣的審查標準，學者們對此有多種不同的理解。通常認為：合法性審查是原則，合理性審查是例外。其例外是行政處罰顯失公正的，人民法院可以經審查予以變更。該審查標準的弊端在我國的司法實踐中已表現得非常明顯。雖然《行政復議法》規定了復議機關可以審查行政行為的合理性問題，但是許多行政機關存在嚴重的官本位思想，僅僅靠復議機關來糾正原行政機關的不合理行政行為的問題，恐怕任重而道遠，需要先慢慢轉變行政機關存在的官本位思想。由于法院對于行政機關作出的不合理行政行為無法進行糾正，許多侵犯了行政相對人利益的不合理行政行為就這樣肆無忌憚地存在下去。

（五）對只是違反法定程序的行政行為，利用行政訴訟檢察監督，不能有效制約。

以“事實為根據，以法律為準繩”是我國行政訴訟法遵循的重要原則。根據該原則，法院審判行政案件，所追求的事實就是客觀真實。由于“客觀真實”重視的只是實體上結果的公正，這種現象導致法院在審判中過于看中結果的公正性，而忽視程序的重要意義。由于受到“重實體，輕程序”思想的影響，我國的立法者對實體性問題規范較多，而對程序性問題規定很少。這就導致我國行政程序立法過于簡單化。雖然《行政許可法》第六十九條第一款第（三）也規定了違反法定程序可以撤銷行政許可決定，但由于該規定太過于籠統，導致該條款的規定流于形式，沒有實質性意義。在我國，不論是負擔性行政行為還是授益性行政行為，如果當事人只是因為行政行為存在程序瑕疵而起訴至法院，那么即使法院判決撤銷該行政行為，這樣的結果也不能為當事人帶來利益。因為行政機關在補正程序后還可以作出新的行政行為，或者是在法院判決前，行政機關自行撤銷原具體行政行為，法院許可當事人撤訴后，而行政機關再次作出新的行政行為。從這些現象來看，行政程序在我國現有的法律規范中毫無價值可言，也經常被行政機關當成逃避法律制裁的工具，而擁有審判權的法院和擁有訴訟監督權的檢察院卻經常在此問題上無能為力。

（六）行政訴訟檢察監督職能缺位，發揮不出應有的作用。

檢察機關自身重視不夠，角色弱化。首先，由于檢察機關內部存在著嚴重的重刑訴、輕民事、行政檢察的思想，民事行政檢察部門在許多地區的檢察機關內部處于被邊緣化的地位。一直以來，反貪部門、公訴部門被作為檢察機關的門面看待，集中了檢察機關的資源優勢。而民事行政檢察部門在職能劃分之時就沒有得到足夠的重視，導致檢察資源分配增長的速度與民事行政檢察業務快速發展的速度不成比例，造成民事行政檢察部門檢察資源仍然不充足的現狀。其次，民事行政訴訟檢察隊伍因為缺乏專業人才、法律素養普遍偏低，也在很大程度上影響了行政訴訟監督效果發揮的能動性。

由于體制原因，檢察機關的行政訴訟監督要承受較大的外部阻力。行政機關在法院、檢察院的人事、財、物不能獨立于政府之外的情況下，法院的審判權、檢察院的訴訟監督權很難不受到政府的影響。許多行政機關存在嚴重的官本位思想，在訴訟階段，干涉司法的現象在生活中大量存在。在現有的體制改革前，檢察機關的行政訴訟監督的效果都要受到體制不健全的影響。

二、完善行政訴訟檢察監督的措施

從我國行政訴訟發展的現狀來看，突出檢察機關在行政訴訟中的法律監督地位，不僅是必要的，而且是迫切的。正確理解和認識檢察機關對行政訴訟的法律監督權，是關系到今后行政訴訟能否健康發展的一個重要問題。

在我國的行政訴訟實踐中，檢察機關在監督中已積累了豐富的經驗。然而，完善行政訴訟檢察監督的立法，健全行政訴訟的檢察監督體系仍然是當務之急。

（一）樹立對人監督為主、對事監督為輔的監督思想。

改變以往對事的監督為主的監督思想，實現對人的監督為主、對事的監督為輔的監督思想。這種思想體現的是對某法院存在同樣問題的類案或者某個司法工作人員在所主辦的大量案件中出現的違反常規的行為的監督，它與以往的對事的監督為主的監督思想相比較，前者比后者在監督的內容上更加全面，在監督的手段上更多樣，在監督的效果上更明顯，在監督工作的開展上更具活力。

（二）不斷完善行政抗訴制度。

法律已經賦予檢察機關對行政訴訟活動進行監督的權力，卻不為這種權力的執行制定相應的程序。既然抗訴是行使行政檢察監督的唯一方式，那么對于行政檢察抗訴的程序，期限就應該進行具體化的規定，同時應當賦予檢察院以完整的抗訴權。在具體的程序中，如調卷權、審限、審理程序等在檢察機關與審判機關不統一的問題上，應當制定統一的規范，進行明確規定，從而促進司法公正的實現。

同時，認真細致制作行政抗訴書是有效提起抗訴的先決條件。抗訴書是檢察機關針對法院已經生效的行政判決和裁定直接作出的否定式法律文書。如果抗訴理由陳述的不充分，不能完整、準確地表達監督意見，就會直接影響法院是否會采納抗訴意見，是否會作出改判意見等決定性結果。所以行政抗訴書應當緊扣原審判決或者裁定所產生的錯誤展開論證，并且從客觀證據出發分析法院裁判是否違法或者錯誤。

（三）多種監督方式并行。

1.立法應確立再審檢察建議制度。再審檢察建議，是指人民檢察院在辦理行政抗訴案件中，認為人民法院已經發生法律效力的行政判決、裁定確有錯誤，建議啟動人民法院再審程序的一種監督方式。在實踐中，再審檢察建議已經在全國多地被采用，但是效果并不理想，主要原因在于《行政訴訟法》只規定了以檢察機關以抗訴的方式進行監督，而沒有規定再審檢察建議的方式，這使得再審檢察建議在運用實踐的過程中沒有法律依據，而無法得到法律支持。

行政訴訟法的修改應該將再審檢察建議制度予以確立，完善再審檢察建議的相關配套制度。再審檢察建議雖然相對于抗訴來說，更具有“柔性”，更容易被法院接受并糾正錯誤，但是實踐中，檢察機關應把抗訴案件作為發出再審檢察建議的標準，加強再審檢察建議的說理性，充分論述再審的理由，準確認定法律關系，切實提高再審檢察建議的質量。同時對于采納再審檢察建議的人民法院，如果啟動再審程序，應當通知檢察機關，不啟動再審程序的應當作出書面說明理由送達檢察機關。而由于再審檢察建議啟動的再審程序，檢察機關也應當出席法庭，擔任法律監督機關的角色，發揮監督機關的職能。

2.立法應賦予檢察機關行政訴訟監督調查權，對抗訴的監督方式形成強有力的制度保障手段。訴訟監督調查權主要是指，檢察機關在對訴訟活動實行法律監督的過程中，發現司法工作人員、行政執法人員具有涉嫌職務犯罪行為的，可以采用依法審查案卷材料、調查核實違法事實等手段。《最高法、最高檢、公安部、國家安全部、司法部關于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監督的若干規定（試行）》賦予了檢察機關對司法工作人員在訴訟活動中的法律監督調查權，新修改的民訴法同樣賦予了檢察機關調查核實權，規定：“人民檢察院因履行法律監督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調查核實有關情況”，為訴訟監督打開了新的工作格局。實踐證明，訴訟監督調查權豐富了訴訟監督的方式，強化了訴訟監督的效果，增添了法律監督工作的新活力，彌補了抗訴的監督方式的諸多不足。因此，立法應賦予檢察機關對司法工作人員和行政機關的執法人員的行為進行法律監督調查的權利。只有這樣，立法才可以消除行政訴訟檢察監督在此問題上的盲區。

3.在修改行政訴訟法時，應明確監督的范圍、手段及方式。需要明確檢察機關對審判過程、執行活動、行政機關違法行為的監督，擴大監督范圍；增加檢察建議、意見等監督手段；明確檢察機關調閱卷宗、向案外人調查核實情況等監督手段。在司法實踐中總結出來的檢察建議、糾正違法通知書、移送職務犯罪線索等幾種監督方法在立法上并沒有明確，但在實踐中這三種非抗訴監督方式監督效果更加柔和，辦案效果更快體現，與抗訴的監督方式可以起到補充的作用，有利于提高監督效率。因此，有必要在立法上進一步明確檢察建議、糾正違法通知書及移送職務犯罪線索的適用范圍和法律后果。如果檢察建議不被接受，可以考慮公開檢察建議，一旦公開就會形成輿論壓力，將迫使行政機關有所作為。

（四）實現“上級抗、上級審”模式。

“上級抗、上級審”模式比“同級抗、同級審”模式有更多的優點。現在有不少的學者和檢察院內部人員主張應確立“同級抗、同級審”模式，認為這種模式既能節約訴訟資源，有利于提高辦理抗訴案件的效率，也符合“將矛盾解決在基層”的原則。但是“同級抗、同級審”模式的弊端也是非常明顯的。抗訴的結果必然引起再審程序的啟動，再審程序啟動過于頻繁，就會影響原審判決既判力，既不利于法院樹立司法權威，又使當事人之間的矛盾長期處于不穩定狀態。而采用“上級抗，上級審”的模式，表現了立法對抗訴啟動再審程序的慎重，減少除抗訴的法定事由之外的其他非正常因素對抗訴決定的影響，使抗訴權控制在非抗不可的案件范圍之內。這樣做有利于確保法院再審的客觀公正性。“上級抗，上級審”的模式，比“同級抗，同級審”的模式更有利于抗訴權的正確行使。“同級抗、同級審”模式雖然能提高辦案效率，但是在立法對抗訴權缺乏有效制約的現階段，它可能會以犧牲更多的程序正義價值換取效率的提高，弊明顯大于利。

（五）實現檢察機關對行政訴訟的全程監督。

檢察機關作為國家的法律監督機關，對行政訴訟的監督應該是全面的、完整的，檢察機關有權對行政訴訟自始至終的整個過程進行監督。不僅包括對生效裁判提出抗訴的事后監督，而且包括對訴訟活動進行過程的事中監督。在確定行政檢察監督的范圍時，要從目前行政檢察監督的必要性和可能性出發，有選擇有重點地進行監督。對一些事實清楚、案件情況簡單、爭議不大的行政案件，檢察機關無須參與；對關系到國家、集體和公民的重大權益、影響較大的行政案件，檢察機關應當參與。基于這一標準，檢察機關參與行政訴訟的范圍應包括以下幾類案件：（1）涉及社會公益的行政訴訟案件；（2）行政違法后果嚴重，案情重大的行政訴訟案件；（3）具有重大政治影響的行政訴訟案件；（4）具有涉外因素的行政訴訟案件；（5）審判機關或行政訴訟當事人要求檢察機關參加的行政訴訟案件；（6）檢察機關認為有必要監督的其他重大行政訴訟案件。

檢察機關是我國的法律監督機關，因此，檢察機關參與行政訴訟的庭審活動，是法律監督者。

（六）重塑司法理念，深化司法體制改革，改變重刑訴、輕民事、行政檢察監督的思想。

隨著社會發展，民生問題越來越受到中央的重視，與民生問題關系最密切的民事、行政檢察監督在檢察機關內部理應得到與刑訴一樣的重視程度。只有在檢察機關內部統一了思想，行政訴訟檢察監督弱化的角色才能轉變，監督的效果才能因得到更多財力物力、人員配備的支持和民事行政檢察隊伍專業素養的提高而增強。