社會保障體制建設需要制度創(chuàng)新

分戶籍、分地區(qū)、分城鄉(xiāng)的碎片化的社會保障體制安排和人口流動性的日益增強構成一對尖銳的矛盾，解決這一矛盾需要三個方面的制度創(chuàng)新：剝離社保體制與戶籍制度的關系、為跨地區(qū)社保支付提供財政援助、社保和農民土地流轉聯(lián)動。

隨著城鎮(zhèn)化率超過50％，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展進入中后期，城鄉(xiāng)二元結構正逐步打破，人口遷移流動的增強和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，導致人口流動性對社會保障體制建設所帶來的壓力和影響正日益突出。需要建立和完善覆蓋城鄉(xiāng)、更具普惠性的社會保障體系，這將是構成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的一項重要制度建設。

人口流動性對社會保障體制的挑戰(zhàn)

當前中國的流動人口數(shù)量已經達到2.6億。根據(jù)對“六普”數(shù)據(jù)的分析，在2.6億的流動人口中，農村人口離開戶口所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進入其他地區(qū)的城鎮(zhèn)的遷移人口大約有1億人口（鄉(xiāng)城遷移），從中小城鎮(zhèn)和城市進入其他城鎮(zhèn)地區(qū)的遷移人口大約有1.3億（城城遷移），另外有0.3億人口是從農村地區(qū)遷移流動進入其他地區(qū)的農村地區(qū)。與此同時，在城鎮(zhèn)周邊的農村地區(qū)，無論是城市化過程中農民被動失去土地進入城鎮(zhèn)，還是當?shù)剞r民主動離開土地進入所在城鎮(zhèn)地區(qū)就業(yè)和居住，這部分的鄉(xiāng)城遷移流動的總量也有近1億人口。

我們也看到，人口跨地區(qū)遷移流動的態(tài)勢進一步增強。東部沿海地區(qū)繼續(xù)保持大規(guī)模的人口集聚，而隨著中西部地區(qū)崛起和產業(yè)轉移，中部地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，對人口遷移流動的吸引力也有所增強。中國遷移流動人口中，跨省遷移流動人口達到8600萬，其中廣東、浙江、上海、北京、江蘇都是人口遷入的主要地區(qū)；而從四川、重慶、廣西、貴州、安徽、江西、湖南、湖北，以及河南、河北等省份，都有大規(guī)模的人口遷出。

中國社會保障體制的實施相當大程度上還是依據(jù)戶籍身份，大量遷移流動人口和農民工群體難以被當?shù)氐纳鐣Ｕ象w系所覆蓋，甚至流動者個人考慮到長期生活安排的非定居性，也并不愿意參與所在地區(qū)的社會保險計劃。不同地區(qū)由于統(tǒng)籌區(qū)域不同，具有不同的社會保險計劃，不同社會保險基金的統(tǒng)籌體系還相互隔離。同時，中國農村地區(qū)實施的是新農村養(yǎng)老保險和新型農村合作醫(yī)療，而城鎮(zhèn)居民享受城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民社會保險；一些城市中還分為城鎮(zhèn)保險和小城鎮(zhèn)保險不同的類型。

因此，社會保障體制的戶籍分割、地區(qū)分割、城鄉(xiāng)分割，越來越不適應日益增強的人口流動性，不適應人口空間轉移、不適應中國城鎮(zhèn)化的推進。這種缺乏流動性的社會保障體制，造成社會保障的碎片化，擴大了社會福利的不平等，也限制了城鄉(xiāng)一體化、區(qū)域一體化的勞動力市場發(fā)展。

如何使社會保障體制的發(fā)展適應人口的流動性和支撐人口的流動性，如何實現(xiàn)不同性質、不同地區(qū)的社會保障有效銜接轉移，成為人口遷移流動和不斷城鎮(zhèn)化過程中社會保障體制建設的一個突出難題。

戶籍制度和社會保障體制相脫離

在人口流動性日益增強的背景下加強社會保障建設，一方面要推動相關的技術創(chuàng)新。實現(xiàn)跨地區(qū)社會保障銜接轉移，需要個人身份識別的信息系統(tǒng)建設，需要跨區(qū)域和不同保障基金間的結算安排，需要在金融體制上支持跨區(qū)域和不同保障產品間的合并和取現(xiàn)等等。更重要的是，人口流動性下的社會保障體制建設需要推動相關制度創(chuàng)新，如何解決進入城市的遷移流動人口的社會保障、如何實現(xiàn)跨地區(qū)社會保障銜接轉移，涉及復雜的利益協(xié)調和制度建設，制度創(chuàng)新的困難和挑戰(zhàn)顯然比技術創(chuàng)新更加突出。

適應人口流動性的社會保障體制建設，就是要打破社會保障體制的戶籍分割、地區(qū)分割和城鄉(xiāng)分割，并在此過程中構建更加均等化和一體化的國家社會保障體制。

第一，打破戶籍分割，增強對遷移流動人口社會保障計劃的接納和覆蓋。

將大量遷移流動人口逐步納入流入地城市的社會保障體系是必要的。同工不同酬、同工不同保障，不僅是勞動權益的不平等，也帶來了收入分配和福利安排的不平等，并使戶籍身份體系構成勞動力市場分割，影響勞動力自由流動。客觀來看，當前遷移流動人口的社會保障建設落后于人口的流動性，并成為勞動力市場發(fā)展和城鎮(zhèn)化發(fā)展的阻礙因素。

通過流動人口逐步更加平等地進入所在地區(qū)的社會保障體系，能夠幫助其在城市中長期居留和穩(wěn)定居留，推動流動人口的市民化和社會融合，并因此幫助遷移流動人口完成其城市化，成為城市新興中產階級的組成部分，并為推動中國經濟持續(xù)發(fā)展和社會結構的不斷提升創(chuàng)造條件。

另一方面，包括城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險，乃至城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老、醫(yī)療保險也應該盡可能地逐步剝離與戶籍身份的關聯(lián)，過渡到以就業(yè)為基礎的社會保障安排。逐步將戶籍制度和社會保障體制相脫離，不僅有利于戶籍改革，也有利于社會保障體制本身的發(fā)展。推動流動人口進入城鎮(zhèn)社會保障體系，能夠幫助流動人口長期安排其老年生活和醫(yī)療福利，并在短期中有利于社會保險基金的內在平衡。而由于將社會保障的福利供給壓力和戶籍身份逐步剝離開來，也能夠為戶籍制度的逐步改革擴展更大的執(zhí)行空間。

上級為下級間的社保支付提供財政補償

第二，打破地區(qū)分割，探索和推動不同地區(qū)社會保障計劃的有效銜接轉移。

地區(qū)分割的公共財政體制，帶來不同地區(qū)社會保障基金賬戶的相對獨立和相互分離。不同地區(qū)的社會保障項目的繳費率、繳費期限和支付水平存在差別，為跨地區(qū)不同的社會保障項目中實現(xiàn)銜接轉移帶來困難。同時，目前跨地區(qū)的社會保障轉移往往只是轉移保險人的個人賬戶，而保險人的統(tǒng)籌基金部分難以轉移，這不僅對保險對象而言，是保險利益的損失，對于接受保險轉移的地區(qū)也缺乏動機來接續(xù)其社會保險積累。

社會保障的跨地區(qū)、跨部門的銜接需要探索制度的創(chuàng)新，這種銜接需要跨地區(qū)、跨城市的政府和社會保障管理部門通過相互協(xié)議協(xié)調各自利益、規(guī)范銜接的機制。

一個可供選擇的過渡性方案是，在社會保險銜接轉移的過程中，上級政府可以為下級政府間的社會保障轉付對接提供財政補償，例如當發(fā)生人口流動使社會保障賬戶從A地轉移到B地，A地社會保障統(tǒng)籌部分的保障損失可以由上級政府的社會保障基金提供補償。各地政府為城鄉(xiāng)之間社會保障計劃的銜接提供財政支持，省級社會保障財政支持地市之間的社會保障對接，而國家為省和省之間的社會保障對接提供政策支持框架和財政補償。地區(qū)之間的社會保障銜接的壁壘就能夠逐步被打破。社會保障的地區(qū)差別也將隨著社會活性化的進一步提高和分地區(qū)經濟的發(fā)展，而逐步更加均衡，將會進一步支持跨地區(qū)社會保障的有效銜接。

在此過程中，在一些人口遷移流動相對比較集中的城市之間、區(qū)域省際之間，例如東部沿海的長三角地區(qū)、廣東地區(qū)，則可以率先開展區(qū)域性的社會保險基金銜接轉移探索，通過不同地區(qū)間的保障計劃銜接協(xié)議，不斷實現(xiàn)區(qū)域內社會保險體制銜接，并為更大范圍內的社會保險統(tǒng)籌和整合創(chuàng)造條件。

社會保障和土地流轉的整體聯(lián)動

第三，打破城鄉(xiāng)分割，適應人口流動性不斷提升社會保障的統(tǒng)籌層次和城鄉(xiāng)一體化水平。

在人口遷移流動的過程中，也有相當數(shù)量的農村人口失去土地進入當?shù)爻擎?zhèn)，以及農村人口離土不離鄉(xiāng)地進入城鎮(zhèn)。這些人口的城鎮(zhèn)從業(yè)身份和農村社會保障的體制安排構成了不匹配的現(xiàn)象。其實不僅是社會保障，在城市化的推進過程中，城鄉(xiāng)社會管理和公共管理的體制都存在兩張皮難以結合的現(xiàn)象。例如在城郊結合部地區(qū)，城鎮(zhèn)人口、農村人口和外來人口相互混雜，農村的社會保障體制和城鎮(zhèn)的社會保障體制交織在一起，帶來城鄉(xiāng)管理的困難，也帶來地方社會的分化。

因此適應農村人口進入城鎮(zhèn)，需要包括社會保障體制在內的城鄉(xiāng)管理體制相應調整、整合。通過不斷提高某地區(qū)的統(tǒng)籌層次，逐步整合農村社會保障、小城鎮(zhèn)社會保障和城鎮(zhèn)社會保障，提供更加一體化的社會保障安排，并為農村人口進入城市和實現(xiàn)城鎮(zhèn)化提供支持。

在制度創(chuàng)新上，要總結和完善在城市化過程中“以土地換保障”的機制，為農村居民從農村向城市的“驚險的跳躍”中提供制度上的支持。在人口不斷向城市集聚的過程中，對失地的農民，政府充分補償其土地權益的損失，為他們補充相關的社會保障計劃，還應該積極地為其提供就業(yè)的服務和發(fā)展的培訓，使其合理分享土地利益增值的利益。

在此基礎上，還可以探索推動在更大范圍內實現(xiàn)土地使用權和社會保障的對接交換，推動跨地區(qū)、跨區(qū)域的土地使用權的市場流轉，實現(xiàn)更加集聚化的城市發(fā)展，也在區(qū)域之間實現(xiàn)更有效率的土地利用，并在此過程中實現(xiàn)區(qū)域社會保障體系的統(tǒng)籌。

這樣的區(qū)域范圍內社會保障和土地流轉的整體聯(lián)動，不僅能夠為更具流動性的市場體系提供制度支持，也使人口流出地和流入地之間都具有激勵來促進區(qū)域合作。例如流入地的城市可以獲得流出地城市的“土地指標”，并相應緩解其城市發(fā)展過程中的建設用地緊張，同時流入地城市為區(qū)域社會保障體系也理應做出更大貢獻，并為促進區(qū)域社會保障統(tǒng)籌結算發(fā)揮引導作用。

總之，分戶籍、分地區(qū)、分城鄉(xiāng)的碎片化的社會保障體制安排和人口的流動性的日益增強構成一對尖銳的矛盾，不僅阻礙人口流動性和城鎮(zhèn)化的推進，也加劇了社會分化和社會不平等。這種矛盾提示在未來社會保障體制建設過程中，需要打破不同社會保障計劃的藩籬，在不同社會保障問構筑通道。更主要的改革目標在于建立城鄉(xiāng)一體化、區(qū)域一體化乃至國家整體性的社會保障計劃，使不同社會保障項目能夠成為有機銜接的整體。需要迫切推動建立這樣的社會保障整體體制，才能更好地適應日益增強的人口遷移流動和城鎮(zhèn)化的發(fā)展。