如何化解養老和醫療領域的長期財政風險

筆者牽頭的一個研究小組歷時近兩年，最近完成了博源基金會題為《中國國家資產負債表研究》的研究課題。課題分析了國家資產負債表到2050年將面臨的多個長期風險，并提出了化解這些風險的若干改革建議。

中國未來財政壓力和政府債務風險源自何處

首先，從長期看養老金缺口將是中國今后財政壓力和政府債務風險的最大來源。我們的估算表明，如果不改革，今后38年，城鎮職工養老金累積缺口的現值會達到2011年GDP的83％。需要注意的是，這里所指的城鎮職工養老金的統計口徑，既包括城鎮企業職工養老金，也包括機關事業單位養老金，但不包括農村養老金。如果考慮到農村養老金，養老金缺口對財政的壓力會更大。

為什么會出現這么大的養老金缺口？主要是人口老化的結果。在目前的養老金體制內，大約是三個勞動力贍養一個退休老人，到2050年，將變成一個勞動力贍養一個退休老人。贍養率的大幅上升，加之替代率難以下降，在不實施其他改革的條件下，會導致養老金缺口大幅上升。

其次，廣義衛生總費用的增長，是長期財政壓力和政府債務風險的第二大來源。很多人還沒有意識到這一點。廣義衛生總費用包括狹義衛生總費用（如門診、住院、疾病預防治療和醫療管理等）和長期護理成本。所謂長期護理成本，是指為失能老人提供長期護理服務所發生的成本。我們的估算表明，目前廣義衛生總費用為GDP的5％；到2050年，這一比例將升至10％，其中約1／3需要政府買單。將政府醫療支出占GDP比重的增量部分定義為財政壓力，我們發現，今后38年內由于醫療費用上升導致的累計財政壓力的現值，將達到2011年GDP的45％。

第三，如果同時考慮養老金缺口、醫療成本上升、環境治理成本和地方融資平臺還債的壓力，并假設不發生改革，我們估計2050年政府顯性債務占GDP比重將遠超100％。這表明，如果不改革，數十年后中國出現歐洲、美國式的債務危機，并非天方夜譚。

化解長期風險的改革思路

在識別國家資產負債表面臨的長期風險的基礎上，我們提出對改革的如下看法：

第一，未來10年是改革的機遇期。由于城鎮化率和參保率的提高，養老金缺口還不會很大，因此財政壓力也還不會很大，改革就有較大的回旋余地。10年以后，繳費人數逐步下降，但贍養率卻迅速提高，養老金缺口和財政壓力就會迅速上升。許多改革需要財力支持，從這個角度來說，改革的機遇期就在今后10年，不應錯過。

第二，提高企業職工的退休年齡。我們的具體建議是，在2015年到2050年問，逐步將企業男性職工的退休年齡提高4歲，將企業女性職工的退休年齡提高9歲。這項改革可以明顯減小未來養老金的缺口，但還不能完全解決缺口問題。因此我們有下一個建議。

第三，逐步將政府持有的上市國企股份中的80％劃撥到到社保體系，以這些股份的股息紅利作為社保收入的重要來源。我們的估算表明，向社保劃撥股份和提高退休年齡這兩項改革，可以基本解決城鎮養老金未來的缺口問題，讓養老金獲得財務上的可持續性。當然，劃撥國有股份的改革會面臨諸多困難，有些是意識形態上的障礙，有些是具體操作和設計上的問題。因此，我們建議在今后幾年進行試點工作。比如，在今后兩三年內，將20-30％（約3萬億市值）的政府所持國有企業股份轉移到社保，積累經驗，為今后更大規模的劃撥提供基礎。

第四，建立長期護理保險體制。前面提到，包括長期護理在內的廣義醫療費用上升是財政壓力的主要來源之一，但是目前還沒有得到重視。各國的經驗也表明，長期護理正成為對家庭和國家財政的嚴峻挑戰。我們建議，通過建立長期護理保險體制來緩解這些未來的壓力，這個體制可以包括商業性的長期護理保險，也可以包括強制性的部分。在這方面，來自美國、德國、日本和韓國的經驗值得我們借鑒。

第五，積極發展地方政府債或市政債市場。此前關于預算法修正案的討論中，在地方政府發債問題上未能取得進展，令人遺憾。允許更多的地方政府獨立發債，有幾個大好處。一是為地方融資平臺提供再融資，緩解對銀行貸款違約的風險。二是將地方政府的隱形債務顯性化。三是，可以建立迫使地方政府增加透明度的市場機制，此點具有更重要的改革意義。比如，一個地方政府獨立發行了債券，資本市場就會要求它公布地方政府的資產負債表；如果市場還不滿意，還會要求它公布財政收支的細節和表外活動的信息。在包括地方官員直選等政治體制改革難以取得突破的情況下，這一市場機制可以成為約束地方政府行為的重要替代力量。

第六，加快資本項目開放，推動人民幣國際化。我們在對中國對外資產負債表的研究中發現，中國對外資產主要是儲備投資，收益率很低，估計目前僅為2％左右，而中國對外負債則是以外國在中國的對外直接投資（FDI）為主，支付給外國人FDI的回報率是10％左右。這種對外資產和對外負債收益的不對稱，使得我們的凈回報率很低。如何改善？必須降低外匯儲備在對外資產中的比重，大幅提高民間投資在對外資產中的比重。而推動民間對外投資的一個前提，就是開放資本項目。

我們研究對外資產負債表時還發現，中國的對外資產主要以美元和歐元計價。美元和歐元的匯率如果大幅波動，我們的對外資產就會面對匯率風險。如何減少這種風險？應該讓一部分中國的對外資產用人民幣計價。一個具體的做法就是開放熊貓債券市場，即允許外國機構到國內的銀行間債券市場發行人民幣債券，讓中國投資者持有更多的本幣計價的對外資產。

我們在研究報告的最后一章，用定量方法研究了中國資本項目開放對資本凈流入（凈流出）和匯率的影響。研究的結論是，資本項目開放對資本凈流動和人民幣匯率的沖擊，并沒有很多人想象的那么大。這個結論有什么意義呢？我認為，過去許多年，我們資本項目開放的步伐遲緩，一個重要原因是許多人認為有風險，而這些風險又沒有被量化。提供有質量的對風險的量化，可以幫助消除一些對改革的不必要的恐懼。