城鎮化與土地制度改革

今年以來，全國掀起一場城鎮化討論的熱潮。城鎮化要可持續發展，繞不開土地制度改革。

用地結構和地價扭曲

農村土地（農地）屬于農民集體所有，城市土地（市地）歸國家所有，這是目前中國土地所有制的基本結構。根據規定，村社集體成員擁有農地農用下的使用、收益和轉讓的權利。農地轉市地時，市縣政府負責征收和轉讓，土地增值收益歸地方政府獲得、使用與支配。城市土地則是用地單位（地方政府、企業、單位等）擁有規劃控制下的使用、收益和轉讓權。因此形成城市和農村分割的二元土地制度。

在農地產權轉型過程中，由集體所有變為國有，地方政府就成了“地主”，獨家壟斷了土地轉用、出讓和回收，單方面決定土地市場價格的形成機制。這種制度保證了地方政府以最低的價格、最便捷的方式、最快的速度獲得工業化、城市化所需的土地。由于農地轉變用途，就得實行“征地”，土地非農化的過程，就演變成土地國有化的態勢。

中國土地利用存在重大結構性問題。主要在于保證工業用地。2003-2010年，全國工礦倉儲用地的年均新增量占這一時期供地量的1/3，從建設用出讓新增量來看，工業用地占比在40%-50%之間。

中國之所以能在短短30多年成為世界制造工廠，不僅得益于廉價勞動力優勢，更重要的是工業用地的低成本出讓。2000-2010年間全國綜合地價水平、商業地價水平和居住地價水平分別提高297%、308%、528%，而工業地價水平僅提高71%。

工業用地不但占比高，而且還是粗放式的利用，擠占了城市宜居空間。在城市內部，工業用地占比一般在20%以上，甚至超過30%，遠遠高于國外15%的水平，而居住用地占比僅為30%（商品性居住占15%，廉租房、經濟適用房等占15%）。按這種用地結構來配置資源，中國未來城市化進程中，住房問題是沒有辦法解決的。住房問題不解決，城市化的可持續發展就沒法進行。

土地利用率低下

在政府行政主導下，中國城市化以土地面積擴張為基本特點。無論是直轄市、省會城市，還是地區級城市，不同級別的城市均以同心圓、同比例往外擴張。由于政府行政主導，中國城市的蔓延形成自己的特色，通常換了書記就會換一個擴張方向。比如，張書記上任城市要往北擴，李書記來了往南擴，牛書記來了往東擴，王書記則向西擴。由此導致城市外擴。由于地方政府用于公益性土地配置占城市土地比重過高，近30%，導致城市大馬路、大廣場現象嚴重，土地利用率十分低下，中西部地區尤其嚴重。

城中村的法外用地是另一特征。中國有2億多農民工進城，這2億多人中50%住在城中村。所謂城中村，是指地方政府在征用農地時，為使成本最低化就只征耕地，而農民宅基地和集體企業用地因補償成本較高，政府就繞開，只征耕地不拆房子的結果，形成大量的城鄉接合部地區。隨著外地人口涌入，這些區域的農民發現其剩余土地可以蓋房出租，他們就把農業用途的土地改成“種房子”，變成大量城中村。

這些地區土地仍屬于集體所有，公共服務完全由村一級政府提供，農民被排除在城市化進程之外。城市化最后形成兩張皮，一是政府主導的城市化，二是農民自發的“城市化”。城中村也是城市治安問題頻發的“火藥桶”，據統計，70%的治安問題都發生在這些地區。

另外，土地利用效率低下還表現為城鄉兩頭占地。過去的城鎮化是一個低成本模式，農民進城打工，干到45歲以后再回去種地，導致城鄉兩頭占地。目前為止，全國城市用地為4萬平方公里，農村居民點用地17萬平方公里。為保證城市化的勞動力和土地的低成本，實際上是以犧牲農民土地的利用效率為代價的。

土地資本化帶來風險

城鎮化過度依賴土地，帶來地方政府的債務問題。抵押土地已成為政府償債的最重要來源，地方的債務償還對土地出讓依賴較大。據審計署調查，2010年底除54個縣級政府之外，全部省級和市級政府以及絕大多數縣級政府均有負債，且承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務為25473.51億元，占地方政府負有償還責任的債務額的比重為37.96%。一旦各地土地出讓收入下降，地方政府的償債能力就會快速枯竭。

現在地方政府融資平臺已形成“土地抵押——獲取貸款——土地收儲——土地抵押”的惡性循環。審計署調查結果表明，截至2010年底，融資平臺公司的政府性債務余額49710.68億元，占地方政府性債務余額的46.38%。地方各級政府已支出的債務余額中，用于土地收儲的就有10208.83億元，占10.62%。地方政府的還款高峰是2013-2015年，土地抵押造成地方政府的債務風險最后會延伸為中央銀行的金融風險。

征地帶來的社會風險也在不斷升級。根據國家信訪局統計，群體性上訪事件60%與土地有關，土地糾紛已經成為稅費改革后農民上訪的頭號焦點，占社會上訪總量的40%。其中，征地補償糾紛又占到突擊糾紛的84.7%，每年因為征地拆遷引發的糾紛在400萬件。

土地制度改革迫在眉睫

土地制度改革勢在必行，但怎么改是關鍵。首先，產權制度要做出調整，改變集體土地和國有土地的不平等格局。保護產權的關鍵是，平等地保護集體土地和國有土地的產權。在城市化中，讓農民平等地擁有土地產權。

其次，對城市邊界進行界定。城市應以建成區作為邊界，建成區內的土地繼續保留國有，建成區以外的土地不一定要國有，如國有必須按照農地轉非農地的辦法給予農民市場價補償。同時，改變政府成為土地所有者和經營者合一的格局。政府之所以征地動力很強，因為轉變土地用途過程中政府會成為“地主”，成為收益最大化的主體。因此，必須通過改革讓政府退回到產權人的保護者、土地規劃者和用途管制者的角色。

在資源配置上，要改變只有國有土地才能從事非農建設的局面。如果只有國有土地才能進行工業化、城市化建設，農民集體土地就沒法參與，導致城鄉不平等。在規劃和用途管制前提下，讓農民集體所有制土地平等地參與到工業化、城市化建設中，只要符合規劃和用途管制，不管是集體所有還是國有，都可以參與到城市化、工業化的進程，使土地進入市場，真正避免所有制歧視，形成城市和農村兩種土地市場統一的土地市場。

再次，改革土地增值收益分配。根據全國人大網站信息，我國正在進行的《土地管理法》修訂，主要是對第47條進行修改，原來規定土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的30倍，現在將土地原用途補償改為公平補償，但公平補償是什么以及依據沒有說。公平補償要明確兩點，一是非公益性用途的范圍要講清楚，二是盈利性用途的土地要遵守市場規則。

現在也有爭論，如果將公益性用途的征地改為公平補償，就是按市價補償，城市化就搞不下去，因為成本大大提高了。按市價補償在認識上現在有兩大誤區。第一個誤區是很多人以為現在的征地補償還是低成本的，仍是按原用途補償，但事實上現在的征地補償在城市化地區早已經是在討價還價了。目前整個征地補償的費用已經占到土地出讓收入的50%以上。因為土地上的附著物現在是按市場補償，所以土地上長什么東西農民說了算。我在海南調查時發現，一個項目一晚上會長出一萬個墳墓，征地主體要一個個去點，最后只好討價還價，結果就是誰強悍誰得到補償就多，老實人就吃虧。

第二個誤區是大家以為所有的市價補償都是按城市的土地價格來補償，事實不是這樣的。市價補償是按區域、用途進行的。土地市場是用途管制的市場，一個地區的土地補償按照區片價來制定，農業用地就是農業用地的市場價格，工業用地就是工業用地的市場價格。不同地區的市場價格也不一樣，比如北京郊區補償幾百萬，在延安就不適用，不能偷換概念。

在土地征收時，可以學習臺灣地區區段征收制度，即城市建設和工業園用地采取區段征收。臺灣地區跟我們不一樣，他們是先征收一定比例土地如20%-30%進行公共設施建設，再征收一定比例土地如20%-30%用來溢價，出讓收入用于建設這個地方，最后原土地所有者還剩下40%左右的土地。區段征收是通過土地所有者讓出一定土地來換取這個城市建設的空間和土地價值的上升，這種用地模式實際上是把政府解脫了，而城市建設所需要的土地和資金也解決了。

最后，因為地方政府大部分收入靠賣地，要解決這個問題，在未來過渡時期，政府收入應該來自兩塊。第一塊是土地財產稅，對現在囤積的土地而不是房子征漲價稅，因為土地未來增值收益歸占用者所有，土地真正的收益應該通過稅收進入到社會，土地占用者應將一部分增值收益交給政府。第二塊是集體建設用地進入市場后，政府通過集體建設用地獲得一定的土地增值收入。另外，政府現在手上掌握大量土地，基本上是誰占誰得，政府未來應該通過國有土地的經營而不是賣地來保證政府獲得相當比例的土地經營收益。這樣既解決了政府以賣地謀發展的模式的難題，同時又保證政府日子能過下去，走城市化可持續化發展的道路。