徐紹史：從“土地爺”到發(fā)改委掌門

據(jù)路透社5月23日報(bào)道，因中國國務(wù)院總理李克強(qiáng)等高層領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)憂再次大規(guī)模支出可能會推升地方債務(wù)水平和加劇房地產(chǎn)泡沫，發(fā)改委40萬億人民幣城鎮(zhèn)化草案夭折。

但次日國家發(fā)改委體改司司長孔涇源就對此傳言予以了否認(rèn)，他表示，中國當(dāng)前的城鎮(zhèn)化規(guī)劃是按照全國人大已經(jīng)通過的“十二五”規(guī)劃來進(jìn)行的，外媒并不了解情況。同日，正陪同李克強(qiáng)訪問瑞士的發(fā)改委主任徐紹史，在接受媒體訪問時也再次表示，“否決40萬億城鎮(zhèn)化規(guī)劃”的相關(guān)報(bào)道不實(shí)。規(guī)劃編制目前已進(jìn)入尾聲，但還未上報(bào)國務(wù)院，因此不存在被否決一說，且方案并沒有涉及具體投資預(yù)算金額。

現(xiàn)年62歲的徐紹史是在今年3月被任命為國家發(fā)改委主任的，在那之前，他的職務(wù)是國土資源部部長。發(fā)改委素有“小國務(wù)院”之稱，是中國最具實(shí)權(quán)的部門之一。當(dāng)時，分析人士即指，在李克強(qiáng)推城鎮(zhèn)化為其施政“大綱”的背景下，徐紹史以國土部任職的履歷，來執(zhí)掌發(fā)改委，無疑將為新總理的新政做開路先鋒。

而是次風(fēng)波則在相當(dāng)程度上表明，中央寄予厚望的新一輪城鎮(zhèn)化，如何避免異變?yōu)楦鞯馗邼q的投資沖動和淪為“地產(chǎn)化”，如何實(shí)現(xiàn)包括土地、戶籍等配套改革在內(nèi)的真正的新型城鎮(zhèn)化，是外界之于其最重要的觀察點(diǎn)。它也將是徐紹史這位發(fā)改委新掌門首先要面對的最艱巨的挑戰(zhàn)。

溫家寶大秘出身

自2003年國家發(fā)改委設(shè)立以來，徐紹史是第三任發(fā)改委主任。目前，他的前任們都已經(jīng)升遷。2003年至2008年曾擔(dān)任發(fā)改委主任的馬凱，在2012年中共十八大上已由國務(wù)委員升任中央政治局委員，今年3月出任國務(wù)院副總理。而接替馬凱的張平也已在今年3月當(dāng)選十二屆全國人大常委會副委員長。

除了都當(dāng)過國家發(fā)改委主任，以上三人共有的經(jīng)歷還包括，都曾擔(dān)任國務(wù)院副秘書長，并且徐紹史和他們均有共事經(jīng)歷。

官方簡歷顯示，徐紹史，1951年10月出生，浙江寧波人，大學(xué)普通班學(xué)歷，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，1969年4月參加工作，1974年12月加入中共。

他早年曾是一名插隊(duì)知青，先后工作于吉林省汪清縣食品廠、羅子溝公社、汪清縣工業(yè)局。1977年3月至1980年3月，徐紹史在長春地質(zhì)學(xué)院水工系水文地質(zhì)及工程地質(zhì)專業(yè)學(xué)習(xí)。畢業(yè)后，歷任地質(zhì)礦產(chǎn)部政策法規(guī)研究室干部、部領(lǐng)導(dǎo)秘書，部辦公廳副主任、主任等職。

而在1982-1985年，原國務(wù)院總理溫家寶曾先后擔(dān)任地質(zhì)礦產(chǎn)部政策法規(guī)研究室主任、地質(zhì)礦產(chǎn)部副部長的職務(wù)。徐紹史與溫的淵源，成為其此后仕途升遷的一個重要因素。

1991年12月起，徐紹史掛職任廣東省地礦局副局長，后兼任深圳市地礦局局長。1993年10月被調(diào)入中南海工作，歷任國務(wù)院辦公廳秘書一局副局長、局長。其間，溫家寶也從中央書記處候補(bǔ)書記兼中辦主任，累遷至中央政治局委員、中央書記處書記、國務(wù)院副總理等職。

2000年12月，徐紹史擔(dān)任國務(wù)院副秘書長，直至2007年被任命為國土資源部部長。同期，在2002年十五大上，溫家寶則當(dāng)選中央政治局常委，次年出任國務(wù)院總理。

從畢業(yè)后算起，徐紹史前后共有長達(dá)19年的時間都工作在土地礦產(chǎn)領(lǐng)域，其中包括6年（2007-2013）在國土資源部，13年（1980-1993）在國土資源部的前身地質(zhì)礦產(chǎn)部。科班出身加上長期從事國土資源工作，他也因此被視為典型的專家型官員。

褒貶參半的國土部生涯

低調(diào)、務(wù)實(shí)、開放、創(chuàng)新是他給許多人的第一印象。由于工科專業(yè)和常年養(yǎng)成的工作習(xí)慣，徐紹史在2007年4月升任國土資源部部長后，也沒有改變低調(diào)細(xì)致的辦事風(fēng)格。一些工作人員說，這位公務(wù)繁忙的部長看報(bào)告時往往細(xì)致到“連標(biāo)點(diǎn)符號都要管”。

與此同時，他又提倡大膽改革，在土地市場、礦業(yè)權(quán)等問題上，推動了一系列改革試點(diǎn)。比如，頁巖氣探礦權(quán)招標(biāo)首次向民營企業(yè)、中方控股的中外合資企業(yè)敞開大門，這被業(yè)內(nèi)專家評價為重大的“政策突破”。

隨著中國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加快，土地問題已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)乃至社會問題眾多矛盾的癥結(jié)所在。作為國家土地總督察，性情溫和的徐紹史顯示了雷厲風(fēng)行的一面。在他任內(nèi)實(shí)施了耕地保護(hù)地方政府主要負(fù)責(zé)人“問責(zé)制”，對土地違法嚴(yán)重的地方政府一把手，實(shí)行“面對面”問責(zé)。總體而言，相較過去土地成為腐敗重災(zāi)區(qū)，最近五年來，土地違法呈現(xiàn)逐步下降的態(tài)勢。

去年12月國土資源部發(fā)布的“2011年度全國土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)”顯示，截至2011年12月31日，全國耕地保有量為18.2476億畝。18億畝耕地總量的紅線似乎近期無憂。

過去五年，徐紹史主導(dǎo)的對全國資源情況的摸底，還為中國能源政策的制定提供了有力參考和支撐。

不過，嚴(yán)控土地閘門和保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終是一個兩難的矛盾。2008年底啟動4萬億投資計(jì)劃后，2009年土地事實(shí)上已經(jīng)處于開閘放水的境況。官方數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)年全國實(shí)際供應(yīng)的用地479萬畝，比2008年大幅增長44%。到了2012年初，國土部重新提出從嚴(yán)從緊投放年度建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，土地閘門或?qū)⒙俣仁站o。

近年來，隨著房價的不斷上漲，與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部一樣，國土部背負(fù)的輿論壓力也越來越大。因?yàn)閲敛控?fù)責(zé)全國房地產(chǎn)用地供應(yīng)，而不少開發(fā)商認(rèn)為，是土地部門供地不足才導(dǎo)致地價和房價上漲。

從具體數(shù)據(jù)來看，自2010年開始，國土部連續(xù)三年編制了較大規(guī)模的住房用地供應(yīng)計(jì)劃，但由于樓市調(diào)控影響，該計(jì)劃最終無一完成。2010年全國住房供地計(jì)劃18.47萬公頃，實(shí)際完成12.54萬公頃，落實(shí)率為67.9%。2011年計(jì)劃供應(yīng)21.8萬公頃，實(shí)際完成13.59萬公頃，落實(shí)率僅為62.3%。2012年全國住房用地供應(yīng)11.08萬公頃，同比減少11.5%。

不過，徐紹史并不認(rèn)可土地供應(yīng)不足這一說法。今年全國兩會上，他在接受記者采訪時還表示，目前中國在建的土地有34萬公頃，待建的還有14萬公頃，一共48萬公頃，相當(dāng)于前三年供地的總量。因此，房地產(chǎn)用地的供應(yīng)是非常充足的。他表示，今年將加大房地產(chǎn)用地供應(yīng)的力度，供地面積16萬公頃左右，不低于前五年的平均水平。

受益于房價的上漲，全國土地出讓收入也大幅增加。2008年全國土地出讓收入約9600億元，2009年土地市場上“地王”接連出現(xiàn)，當(dāng)年全國土地收入增加至1.6萬億元。到了2010年，這一數(shù)據(jù)又隨著樓市的火爆猛增至2.71萬億元。2011年，這一數(shù)據(jù)達(dá)到了歷史最高點(diǎn)的3.15萬億元。2012年略有下降，為2.69萬億元。從2008年到2012年的五年間，全國土地出讓總額約超過了11萬億元。

對于土地價格走高問題，徐紹史也多次對外聲稱要完善土地招拍掛制度，推動土地供應(yīng)由“價高者得”的單一目標(biāo)向完善市場、保障民生等多目標(biāo)管理轉(zhuǎn)變。

城鎮(zhèn)化難題

今年3月16日履新發(fā)改委主任當(dāng)天，一句“責(zé)任很大、壓力也很大”成為徐紹史送給媒體的“開場白”。

徐紹史上任后面臨的一個最重要挑戰(zhàn)就是，中國正在積極穩(wěn)妥推進(jìn)的城鎮(zhèn)化。此前，國務(wù)院總理李克強(qiáng)指出，中國未來幾十年最大的發(fā)展?jié)摿υ诔擎?zhèn)化。他并強(qiáng)調(diào)，新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，2.6億農(nóng)民工逐步融入城市是一個長期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各項(xiàng)配套改革去推進(jìn)。

前述路透社的報(bào)道稱，中國計(jì)劃今后十年支出約40萬億人民幣讓4億人進(jìn)城，與此同時李克強(qiáng)等領(lǐng)導(dǎo)人努力維持去年創(chuàng)下13年新低的經(jīng)濟(jì)增速。“領(lǐng)導(dǎo)人的目標(biāo)是啟動改革，地方政府的看法不同——它們將城鎮(zhèn)化視為促進(jìn)投資的最后機(jī)會。”報(bào)道引述一位匿名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家如是說。據(jù)稱，很多地方政府已經(jīng)展開游說以獲得項(xiàng)目融資，這引起了中央領(lǐng)導(dǎo)的警惕。“高層領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，如果城鎮(zhèn)化不能按照正確的道路進(jìn)行，將出現(xiàn)潛在風(fēng)險。”因此，李克強(qiáng)“否決了發(fā)改委的城鎮(zhèn)化草案”，希望修改草案更加強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)改革。

在發(fā)改委內(nèi)部看來，以徐紹史在國土資源部的經(jīng)歷，在城鎮(zhèn)化執(zhí)行中，有助于協(xié)調(diào)好和國土部的關(guān)系，或?qū)Τ擎?zhèn)化當(dāng)中的土地利用帶來影響，促使土地利用由粗放型向集約型的轉(zhuǎn)變，會更偏重于對存量土地的重新開發(fā)。

而徐紹史在否認(rèn)外媒相關(guān)報(bào)道不實(shí)的同時，也強(qiáng)調(diào)稱，根據(jù)中央部署及“十二五”規(guī)劃安排，國家發(fā)改委會同有關(guān)部門，于一年多前啟動了有關(guān)中國城鎮(zhèn)化規(guī)劃的研究，這一規(guī)劃的重點(diǎn)在于以人為本、綠色低碳，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

改善宏調(diào)與放權(quán)

除了加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化之外，從國土資源部到國家發(fā)改委，如何迅速轉(zhuǎn)變角色，帶領(lǐng)這一國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合協(xié)調(diào)管理部門進(jìn)一步改善和加強(qiáng)宏觀調(diào)控，是徐紹史面臨的更大難題。

目前國家宏觀調(diào)控有四大目標(biāo)，即經(jīng)濟(jì)增長、物價調(diào)控、就業(yè)和國際收支平衡。其中前兩個，與國家發(fā)改委職能關(guān)系重大。但是這兩個方面?zhèn)涫茉嵅　?/p>

盡管之前國家發(fā)改委進(jìn)行了多次改革，包括2008年工業(yè)部門被分拆到工信部，但工業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)等投資項(xiàng)目審批權(quán)仍在發(fā)改委。此外，發(fā)改委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司、投資司、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)節(jié)司、高技術(shù)司、外資司、經(jīng)貿(mào)司等均有審批等權(quán)限，對單個企業(yè)的項(xiàng)目、價格等具體進(jìn)行管理。其結(jié)果是，地方很多事情，仍需跑“部”“錢”進(jìn)。中國政法大學(xué)教授劉紀(jì)鵬認(rèn)為，這樣的宏觀調(diào)控是“重微觀輕宏觀，重審批輕規(guī)劃，重發(fā)展輕改革”。

改革發(fā)改委的呼聲也越來越高。今年全國兩會上，李克強(qiáng)表示，目前國務(wù)院各部門行政審批事項(xiàng)還有1700多項(xiàng)，本屆政府下決心要削減三分之一以上。中編辦副主任王峰坦言，發(fā)改委的“審批事項(xiàng)比較多，權(quán)力比較集中，這次改革要進(jìn)一步加大發(fā)改委轉(zhuǎn)變職能的力度”。

外界普遍認(rèn)為，發(fā)改委需要做的是放開部分微觀的經(jīng)濟(jì)審批權(quán)，將主要職能轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控、規(guī)劃及改革等方面。

不過，值得注意的是，本輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案中，發(fā)改委又增加了人口規(guī)劃、管理電力的雙重權(quán)力：人口計(jì)生委的研究擬定人口發(fā)展戰(zhàn)略及人口政策職責(zé)劃歸發(fā)改委；原電監(jiān)會并入能源局，統(tǒng)歸發(fā)改委管理。方案公布后，業(yè)內(nèi)對于發(fā)改委擴(kuò)權(quán)的憂慮有所加重。

5月16日，國務(wù)院公布《關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》，共取消和調(diào)整117項(xiàng)行政審批事項(xiàng)。此次改革針對發(fā)改委的削權(quán)力度是歷次最大的：取消了14項(xiàng)對企業(yè)投資的核準(zhǔn)權(quán)，下放了12項(xiàng)核準(zhǔn)權(quán)。針對發(fā)改委進(jìn)行審批權(quán)改革，這表明改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段。

在徐紹史執(zhí)掌發(fā)改委后，外界也看到了一些新的變化。3月26日，發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善成品油價格形成機(jī)制的通知》，該舉措被認(rèn)為是新政府第一項(xiàng)重大經(jīng)濟(jì)改革的落實(shí)，在成品油新的定價機(jī)制中，政府的干預(yù)被明顯淡化。

更多的改革還有待推動。包括更好規(guī)劃和加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，做好征地及住房制度改革，并推進(jìn)收入分配制度改革、行政管理體制改革等。發(fā)改委將如何逐步下放微觀經(jīng)濟(jì)的具體管理，轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控和改革的頂層設(shè)計(jì)，如何將這些舉措在未來落于實(shí)處，都將更加考驗(yàn)徐紹史的改革魄力與平衡藝術(shù)。