淺析國庫集中支付制度

摘 要：國庫集中支付制度是中國建立現(xiàn)代財(cái)政國庫制度，實(shí)施公共財(cái)政體系改革的重要環(huán)節(jié)。自2001年開始試點(diǎn)以來，在提高國庫資金使用效率，強(qiáng)化部門預(yù)算管理等方面都發(fā)揮了積極的作用，但同時(shí)也暴露出一些需要進(jìn)一步完善的問題。首先分析實(shí)行國庫集中支付制度的必要性和所取得的成效，然后在此基礎(chǔ)上指出國庫集中支付制度目前存在的一些主要問題，并針對這些問題提出進(jìn)一步深化改革的建議。

關(guān)鍵詞：國庫集中支付制度；意義；改革

中圖分類號：F810 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）09-0013-02

國庫集中支付制度，是中國公共財(cái)政體系改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是建立現(xiàn)代財(cái)政國庫制度的核心內(nèi)容。自2001年財(cái)政部在水利部等六部委進(jìn)行國庫集中支付制度試點(diǎn)以來，歷經(jīng)十余年推廣，取得了很好的效果，改善了財(cái)政資金撥付方式，提高了資金使用效率，強(qiáng)化了預(yù)算管理，加強(qiáng)了財(cái)政監(jiān)督，提高了國家宏觀調(diào)控能力。

一、國庫集中支付制度的內(nèi)涵

國庫集中支付制度是財(cái)政資金收支改革的重要舉措，更是國家預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政管理制度的重大創(chuàng)新。具體而言，國庫集中支付制度就是將財(cái)政性資金集中到國庫單一賬戶，財(cái)政支出由國庫單一賬戶支付，對財(cái)政資金實(shí)行全過程監(jiān)控的一種制度。

二、實(shí)行國庫集中支付制度的意義

在實(shí)行國庫集中支付制度以前，中國國庫支付制度是“預(yù)算單位銀行賬戶多重開設(shè)，財(cái)政資金分散管理”的分散支付制度。各預(yù)算單位編制的部門預(yù)算經(jīng)批復(fù)后，財(cái)政部門便根據(jù)序時(shí)進(jìn)度列支等預(yù)算支出原則將財(cái)政資金按預(yù)算單位部門預(yù)算批復(fù)額分期撥付到其自行開設(shè)的銀行賬戶，由其自主支付。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建立公共財(cái)政體制的要求，舊有的分散支付制度已不能滿足管理的要求，表現(xiàn)出種種弊端：

1.對預(yù)算單位使用財(cái)政資金缺乏有效監(jiān)控，違紀(jì)違法支出難以及時(shí)、有效治理。在分散支付制度下，財(cái)政部門將財(cái)政資金撥付到預(yù)算單位銀行賬戶后，就由預(yù)算單位自主決定財(cái)政資金的使用，從而使得財(cái)政部門在一定程度上失去了對財(cái)政資金使用的事前、事中監(jiān)控。而預(yù)算單位既擁有財(cái)政資金的實(shí)際使用決定權(quán)，又得不到及時(shí)、有效的監(jiān)控，就很可能導(dǎo)致擠占、截留、挪用財(cái)政資金。財(cái)政部門對預(yù)算單位往往只能進(jìn)行事后監(jiān)督檢查，對一些既成事實(shí)的違紀(jì)違法支出，即使事后發(fā)現(xiàn)也難以徹底挽回。

2.財(cái)政資金分散在預(yù)算單位銀行賬戶，資金大量滯留，使用效率低下，資金成本較高。在分散支付制度下，財(cái)政部門是按時(shí)將財(cái)政資金分期撥付到預(yù)算單位銀行賬戶，與預(yù)算單位財(cái)政資金實(shí)際支付往往會(huì)存在時(shí)間差。這就可能導(dǎo)致一方面大量的財(cái)政資金滯留在預(yù)算單位銀行賬戶，無法得到及時(shí)有效的運(yùn)用；另一方面財(cái)政部門卻面臨極大的資金壓力，甚至為籌建資金而向銀行貸款，加大財(cái)政資金成本。

為此，中國自2001年開始推行國庫集中支付制度改革，全部取消預(yù)算單位自行開設(shè)的財(cái)政資金銀行賬戶，重新審批新設(shè)的賬戶納入國庫單一賬戶體系管理；收回財(cái)政資金支付權(quán)，不再由預(yù)算單位自主支付，而是改為財(cái)政直接支付為主，授權(quán)支付為輔；加強(qiáng)對預(yù)算單位財(cái)政資金使用的事前、事中實(shí)時(shí)監(jiān)控。通過十余年的實(shí)踐，國庫集中支付制度改革取得了較好的成效。主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1.加強(qiáng)了預(yù)算單位財(cái)政資金使用的實(shí)時(shí)監(jiān)控。實(shí)行國庫集中支付制度后，在財(cái)政直接支付模式下，財(cái)政資金不再撥付到預(yù)算單位，當(dāng)預(yù)算單位需要支付財(cái)政資金時(shí)，必須先提出用款申請，經(jīng)國庫集中支付機(jī)構(gòu)審核后，直接將款項(xiàng)支付到收款人。在財(cái)政授權(quán)支付模式下，國庫集中支付機(jī)構(gòu)也能通過財(cái)政集中支付管理系統(tǒng)實(shí)時(shí)監(jiān)控預(yù)算單位資金支付情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)可疑支付并予以調(diào)查。這就在一定程度上實(shí)現(xiàn)了對預(yù)算單位財(cái)政資金使用的事前審核和事中監(jiān)控，減少了違紀(jì)違法支出，同時(shí)也使得預(yù)算單位擠占、挪用、截留財(cái)政資金的可能性大大降低。

2.提高了資金使用效率，降低了資金成本。在國庫集中支付制度下，實(shí)現(xiàn)了用款計(jì)劃和資金撥付分離，預(yù)算單位財(cái)政資金結(jié)余體現(xiàn)為用款額度的結(jié)余，實(shí)際財(cái)政資金結(jié)余在國庫，從而大大減少了財(cái)政資金沉淀，提高了資金使用效率，同時(shí)也降低了資金成本。

3.有效樹立預(yù)算單位預(yù)算管理觀念，促進(jìn)其預(yù)算管理水平提高。實(shí)行國庫集中支付制度后，預(yù)算單位財(cái)政資金可使用額度及預(yù)算項(xiàng)目嚴(yán)格按照批復(fù)的部門預(yù)算執(zhí)行，沒有預(yù)算就無法支付。這就要求預(yù)算單位在編制預(yù)算時(shí)，必須充分考慮預(yù)算年度內(nèi)支出需求，科學(xué)、合理、準(zhǔn)確、詳細(xì)地編制預(yù)算，從而促進(jìn)了預(yù)算單位預(yù)算管理觀念的樹立和管理水平的提高。

4.實(shí)時(shí)反映財(cái)政資金的實(shí)際支出情況，加強(qiáng)了對預(yù)算單位財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)控。實(shí)行國庫集中支付制度后，預(yù)算單位財(cái)政資金支付結(jié)余情況都能通過財(cái)政集中支付管理系統(tǒng)匯總反映，財(cái)政部門能及時(shí)掌握預(yù)算單位財(cái)政資金實(shí)際支出結(jié)余情況以及財(cái)政預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，及時(shí)督促預(yù)算單位按預(yù)算合理安排財(cái)政資金，并可對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度嚴(yán)重滯后的預(yù)算單位給予從警告直至削減下年度部門預(yù)算的處罰，從而強(qiáng)化了對預(yù)算單位財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的管理。

三、對進(jìn)一步深化國庫集中支付制度的思考

國庫集中支付制度是對財(cái)政資金運(yùn)行模式的根本性改革，也是實(shí)行公共財(cái)政的必要之舉。目前，國庫集中支付制度的推行雖然取得了顯著的成績，但在實(shí)施中也暴露出一些問題，需要進(jìn)一步深化改革。

1.建立完善國庫集中支付制度相關(guān)法律法規(guī)體系。目前，中國有關(guān)國庫集中支付的規(guī)章制度都是以部門規(guī)章的形式出現(xiàn)，尚未建立一套完整的法律法規(guī)體系來保證國庫集中支付制度實(shí)施，對預(yù)算單位、商業(yè)銀行等相關(guān)當(dāng)事人約束力不強(qiáng)。而國庫集中支付制度涉及到各方面利益，預(yù)算單位從自身利益出發(fā)，會(huì)認(rèn)為實(shí)行國庫集中支付制度限制了其財(cái)權(quán)，而且支付審核嚴(yán)格，付款手續(xù)也相應(yīng)復(fù)雜，不利于單位業(yè)務(wù)的開展，從而產(chǎn)生抵觸心理；商業(yè)銀行由于在實(shí)行國庫集中支付制度后，預(yù)算單位開設(shè)的銀行賬戶被取消，存款資金減少，也會(huì)對國庫集中支付制度產(chǎn)生不滿。對此，除加大宣傳，統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識(shí)外，更需要建立一套完善的法律法規(guī)體系，從法律的角度來規(guī)范各方當(dāng)事人的職權(quán)，保證國庫集中支付制度順利實(shí)施。

2.進(jìn)一步加強(qiáng)部門預(yù)算，切實(shí)提高預(yù)算單位預(yù)算編制和執(zhí)行水平。國庫集中支付制度是以部門預(yù)算為基礎(chǔ)的。自2001年國庫集中支付制度試點(diǎn)以來，中國公共預(yù)算編制和執(zhí)行水平有了較大提高，預(yù)算管理的觀念也得到有效樹立。但是，仍有相當(dāng)部分預(yù)算單位在編制部門預(yù)算時(shí)缺乏系統(tǒng)性和嚴(yán)肅性，編制的預(yù)算不能準(zhǔn)確、全面地反映預(yù)算年度工作需要，在實(shí)際工作中經(jīng)常采取提供虛假信息，變通預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，躲避國庫監(jiān)控等手段等方式來彌補(bǔ)預(yù)算遺漏；又或是采取多報(bào)、虛報(bào)預(yù)算的方式，虛增預(yù)算規(guī)模，這些都嚴(yán)重影響了國庫集中支付制度的實(shí)施效果。

為此，需要進(jìn)一步提高部門預(yù)算編制和執(zhí)行水平。首先，部門預(yù)算編制應(yīng)細(xì)化到具體支出項(xiàng)目，明確財(cái)政支出的方向和用途，并詳細(xì)說明預(yù)算金額和支出標(biāo)準(zhǔn)，使得每筆支出都可核實(shí)其合理性；其次，要逐步規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，即要強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，防止隨意調(diào)整預(yù)算或超預(yù)算、擴(kuò)大預(yù)算范圍等違規(guī)行為發(fā)生；又要建立一套嚴(yán)格、規(guī)范，同時(shí)又具操作性的預(yù)算調(diào)整機(jī)制，使得預(yù)算單位在例外情況發(fā)生時(shí)，能夠及時(shí)有效地調(diào)整預(yù)算；再次，對預(yù)算單位的違紀(jì)違法行為，應(yīng)制定相關(guān)法律法規(guī)嚴(yán)格處罰，加大其違紀(jì)違法成本，使得預(yù)算單位認(rèn)識(shí)到依法進(jìn)行部門預(yù)算編制和執(zhí)行的重要性，樹立預(yù)算管理觀念，從主觀上提高預(yù)算管理水平。

3.加強(qiáng)預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理，提高財(cái)政直接支付率。中國國庫集中支付制度按支付方式的不同，分為財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付。財(cái)政直接支付是指預(yù)算單位向國庫集中支付機(jī)構(gòu)提出用款申請，國庫集中支付機(jī)構(gòu)審核后將款項(xiàng)直接支付給收款人的支付方式；財(cái)政授權(quán)支付是指預(yù)算單位在財(cái)政指定銀行開設(shè)零余額賬戶，按照批復(fù)的部門預(yù)算上報(bào)逐月用款計(jì)劃，國庫集中支付機(jī)構(gòu)據(jù)此核準(zhǔn)并分期下?lián)苡每铑~度，預(yù)算單位在下?lián)艿挠每铑~度和預(yù)算項(xiàng)目內(nèi)自行支付，國庫集中支付機(jī)構(gòu)通過財(cái)政集中支付管理系統(tǒng)實(shí)時(shí)監(jiān)控的支付方式。相對財(cái)政授權(quán)支付，財(cái)政直接支付更有利于財(cái)政部門對預(yù)算單位的監(jiān)控，更能提高資金效率，中國國庫集中支付制度也是要求以財(cái)政直接支付為主，授權(quán)支付為輔。但是，目前由于受機(jī)構(gòu)、人員、信息系統(tǒng)建設(shè)等因素的制約，財(cái)政授權(quán)支付所占比重仍然較大。為此，需要加強(qiáng)預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理，制訂切合實(shí)際的財(cái)務(wù)管理辦法，健全財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)和人員建設(shè)，提高財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)能力，保證財(cái)政資金支付的合規(guī)合法性；進(jìn)一步完善財(cái)政集中支付管理系統(tǒng)，提高國庫集中支付效率；明確界定財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付范圍，逐步提高財(cái)政直接支付率，保證國庫集中支付制度的執(zhí)行。

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[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]