論人民銀行行政處罰核心條款的完善

摘要：《人民銀行法》第46條是立法者賦予人民銀行行政處罰權的核心條款。其適用方式有直接適用和間接適用兩種。通過對近年來人民銀行部分分支機構行政處罰適用條款的分析可以發(fā)現(xiàn)，第46條并不能完全滿足人民銀行實施行政處罰的需要，建議對該條款進行完善。

關鍵詞：行政處罰；依據(jù)；分析；完善

《人民銀行法》第46條規(guī)定了人民銀行對違反《人民銀行法》第32條規(guī)定的9類行為的行政處罰措施，是賦予人民銀行行政處罰權的核心條款。從近年來第46條在人民銀行作出行政處罰決定時的適用情況看，該條適用性不強，應當有針對性地加以完善。

一、《人民銀行法》第46條概述

現(xiàn)行《人民銀行法》第46條規(guī)定：“本法第三十二條所列行為違反有關規(guī)定，有關法律、行政法規(guī)有處罰規(guī)定的，依照其規(guī)定給予處罰；有關法律、行政法規(guī)未作處罰規(guī)定的，由中國人民銀行區(qū)別不同情形給予警告，沒收違法所得，違法所得五十萬元以上的，并處違法所得一倍以上五倍以下罰款；沒有違法所得或者違法所得不足五十萬元的，處五十萬元以上二百萬元以下罰款；對負有直接責任的董事、高級管理人員和其他直接責任人員給予警告、處五萬元以上五十萬元以下罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”該條是由1995年頒布實施的《人民銀行法》第45條“違反法律、行政法規(guī)有關金融監(jiān)督管理規(guī)定的，中國人民銀行應當責令停止違法行為，并依法給予行政處罰；構成犯罪的，依法追究性質(zhì)責任”修改而來。2003年修改原第45條的重要目的是強化法律責任的震懾、利益引導作用。具體表現(xiàn)在以下兩個方面：一是通過提高罰款幅度來強化懲戒的力度。原第45條是針對20世紀90年代中期的銀行業(yè)情況和當時國民經(jīng)濟發(fā)展水平設計的。實踐證明，其存在懲戒力度不足、對利益引導作用較弱等問題，不能適應2003年修法時的人民銀行履職的實際需要和社會經(jīng)濟發(fā)展狀況。二是強化了對負有直接責任和領導責任的個人的責任追究，即從處罰責任機構拓展到了處罰責任機構和相關責任人員。從深層次上看，雖然承擔責任的主體是機構，但導致責任產(chǎn)生的主體卻是該機構中負責領導或?qū)嶋H操作的個人。直接對負有責任的個人進行處罰，其懲戒和教育的力度必然會大于僅僅直接對機構進行懲戒，再由其內(nèi)部轉(zhuǎn)化到相關責任人身上。

《人民銀行法》第46條具有以下三個特點：一是針對性。該條適用范圍主要限定于《人民銀行法》第32條規(guī)定的9大類監(jiān)管業(yè)務；二是廣泛性。人民銀行可以依據(jù)該條對金融機構、非金融機構以及負有直接責任的董事、高級管理人員、其他直接責任人員實施行政處罰；三是開放性。對于某些違法行為，一旦其他法律、行政法規(guī)根據(jù)違法行為情況制定或調(diào)整了行政處罰的種類和幅度，人民銀行可以不必拘泥于第46條的規(guī)定，按照其他法律、行政法規(guī)的行政處罰條款作出處罰決定。

二、《人民銀行法》第46條適用情況概述

（一）第46條直接適用情況概述

筆者對2003年至今中國人民銀行武漢分行轄內(nèi)各級分支機構①行政處罰適用依據(jù)進行了全面地調(diào)查研究。統(tǒng)計表明，第46條被直接完整適用的情況并不多見。

１.直接適用率較低。從業(yè)務分布上看，第46條主要作為對違反反洗錢規(guī)定的行為的處罰依據(jù)，少數(shù)用于作為對違反存款準備金管理規(guī)定的行為和代理中國人民銀行經(jīng)理國庫規(guī)定的行為的處罰依據(jù)，未用于作為違反第32條其他7類規(guī)定的行為的處罰依據(jù)。從時間分布上看，主要是運用在2006年《反洗錢法》出臺前，《反洗錢法》出臺后就很少被直接適用。

2.直接適用時通常同時適用減輕處罰條款。從調(diào)研情況看，中國人民銀行武漢分行轄內(nèi)人民銀行分支機構在直接適用第46條作為處罰依據(jù)時，通常會同時適用《行政處罰法》第27條關于減輕處罰的規(guī)定，大幅度降低行政處罰的金額。

３.對責任人處罰的規(guī)定從未被適用。第46條明確規(guī)定了對相關責任人的處罰辦法：“對負有直接責任的董事、高級管理人員和其他直接責任人員給予警告、處五萬元以上五十萬元以下罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”從調(diào)研情況看，武漢分行轄內(nèi)分支機構未適用該規(guī)定對相關責任人進行行政處罰。

４.沒收違法所得的規(guī)定從未被適用。《人民銀行法》第46條明確規(guī)定了沒收違法所得的規(guī)定：“有關法律、行政法規(guī)未作處罰規(guī)定的，由中國人民銀行區(qū)別不同情形給予警告，沒收違法所得，違法所得五十萬元以上的，并處違法所得一倍以上五倍以下罰款”。從調(diào)研情況看，武漢分行轄內(nèi)分支機構均未適用該規(guī)定沒收違法所得。

（二）第46條間接適用情況概述

根據(jù)第46條規(guī)定，間接適用必須同時具備法律、行政法規(guī)規(guī)定了相應的處罰條款和屬于《人民銀行法》第32條規(guī)定的9大類違法行為兩大條件。目前，除“與中國人民銀行特種貸款有關的違法行為”和“違反清算管理規(guī)定的行為”等2類違法行為外，對其他7類違法行為的處罰均可轉(zhuǎn)適用其他法律、行政法規(guī)作為行政處罰依據(jù)。所謂轉(zhuǎn)適用，是根據(jù)第46條的規(guī)定適用別的法律規(guī)定，第46條起到的指引作用而非確定處罰種類和幅度的作用。從調(diào)研情況看，中國人民銀行武漢分行轄內(nèi)分支機構對“與中國人民銀行特種貸款有關的違法行為”和“違反清算管理規(guī)定的行為”等2類違法行為未作出過行政處罰；對余下7類違法行為大部分轉(zhuǎn)適用其他法律、行政法規(guī)進行處罰。

三、《人民銀行法》第46條存在問題分析

如上所述，第46條很少作為人民銀行行政處罰的依據(jù)，常常被束之高閣，即便適用也大打折扣，嚴重影響了該條的嚴肅性。筆者認為，該條主要存在以下三個方面的問題：

（一）未能涵蓋人民銀行整體監(jiān)管業(yè)務范圍

第46條的適用嚴格限定在第32條規(guī)定的9大類金融監(jiān)管權限內(nèi)。第32條未能涵蓋人民銀行的全部監(jiān)管業(yè)務，如既未囊括金融統(tǒng)計等人民銀行傳統(tǒng)核心職責，也未涵蓋人民銀行管理征信業(yè)、管理金融控股公司等多項新增職責。第32條未能涵蓋人民銀行全部監(jiān)管權限的不足導致第46條不能適用于人民銀行整體監(jiān)管范圍。

（二）第46條不符合“過罰相當”的基本原則

行政法學理論要求做出行政處罰決定時要“過罰相當”，即對行政相對人強加的不利后果要和其違法行為的情節(jié)、社會危害性相適應，不能“輕罪重罰”或者“重罪輕罰”。而第46條規(guī)定的行政處罰的下限是50萬元，在目前的經(jīng)濟發(fā)展水平下，即便是按照下限罰款對于絕大多數(shù)行政相對人來說也是一筆非常沉重的負擔。從極端角度分析，即便行政相對人的違法情節(jié)非常輕，按照第46條的規(guī)定也必須處以50萬元的罰款，從根本上違背了“過罰相當”的基本原則。

（三）第46條不符合法制統(tǒng)一的基本要求

從法制統(tǒng)一的角度看，以社會危害性為衡量標準，對類似違法行為設定的行政處罰標準應當大致保持一致。就人民銀行常用的法律所設定的行政處罰幅度比較，《商業(yè)銀行法》第77條對銀行違反相關業(yè)務的處罰下限定在20萬，《反洗錢法》第32條對金融機構違反相關業(yè)務的處罰下限也定在20萬。對與人民銀行同樣具有金融監(jiān)管的3個專業(yè)監(jiān)管部門行政處罰適用的法律所設定的行政處罰幅度比較，銀行業(yè)監(jiān)管部門主要適用的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第46條設定的處罰下限是20萬；證券業(yè)監(jiān)管部門主要適用的《證券法》設定的處罰下限大多在30萬，《證券投資基金法》設定的處罰下限大多在10萬；保險業(yè)監(jiān)管部門主要適用的《保險法》設定的處罰下限大多在10萬以下。因此，從橫向比較來看，第46條規(guī)定的下限偏高，不符合國家法制統(tǒng)一的基本要求。

四、《人民銀行法》第46條的性質(zhì)分析

《人民銀行法》是人民銀行履職的核心依據(jù)，是人民銀行履職法律體系的“母法”。綜觀《人民銀行法》的“法律責任”一章，立法者在制定第46條時是將其定位為人民銀行對各類違法行為進行行政處罰的核心條款，起到人民銀行行政處罰兜底性條款的作用。

作為賦予人民銀行行政處罰權的核心條款，第46條應當具有以下三個性質(zhì)：一是實用性。該條應當能夠被人民銀行廣泛適用。具體而言，應當能夠滿足多層次的需要，既要適應經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)人民銀行的行政處罰需要又要適應經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)人民銀行的行政處罰需要；二是適用性。一方面，當人民銀行在其監(jiān)管權限范圍內(nèi)發(fā)現(xiàn)違法行為，但沒有法律、法規(guī)、規(guī)章具體規(guī)定處罰措施時，第46條應當可以承擔行政處罰依據(jù)的角色。另一方面，當其他法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰措施不足以滿足人民銀行行政處罰需要，即當法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的“不利后果”和行政相對人違法行為的社會危害性、人身危險性不相適應時，第46條應當可以提供“適當”的行政處罰措施。三是統(tǒng)籌性。作為基本的兜底條款，其應當可以囊括人民銀行開展金融監(jiān)管過程中可能需要的各類處罰措施以及較寬的處罰幅度。同時，還應當在囊括人民銀行現(xiàn)有的監(jiān)管職責的基礎上，為人民銀行未來的監(jiān)管職責對應的處罰措施預留空間。

五、完善《人民銀行法》第46條的建議

（一）擴大適用范圍

解決人民銀行監(jiān)管范圍內(nèi)有監(jiān)管要求但無處罰規(guī)定的問題，做到“權責一致”。既包容原有的金融統(tǒng)計、支付結算等職責，以及新增的征信管理、金融信息管理等事項，又為未來人民銀行職責擴張預留適用可能。具體而言，可以規(guī)定第46條和第32條脫鉤，將“本法第三十二條所列行為違反有關規(guī)定”修改為“違反人民銀行監(jiān)管事項的有關規(guī)定”。

（二）合理設計罰款幅度

（三）增加行政處罰種類

《行政處罰法》第8條規(guī)定了警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物，責令停產(chǎn)停業(yè)，暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照等多種行政處罰措施。從人民銀行現(xiàn)有監(jiān)管權限看，在人民幣管理、外匯管理等多個方面人民銀行應當具有除警告、罰款、沒收違法所得外的多種行政處罰措施，以便和懲戒需要相適應。從人民銀行未來監(jiān)管權限發(fā)展來看，其監(jiān)管事項不斷豐富，也需要預留多種處罰措施。因此，應當在《行政處罰法》第8條規(guī)定的框架內(nèi)為人民銀行行政處罰的設置多項懲戒措施。

（四）統(tǒng)一行政處罰的標準

應當以違法情節(jié)的嚴重性和社會危害性為標準，使第46條設立的處罰幅度和其他金融法律法規(guī)對類似金融業(yè)務違法行為的處罰幅度大體一致，保持《人民銀行法》設計的行政處罰幅度和其他專業(yè)金融監(jiān)管部門適用的法律確定的行政處罰幅度大體一致，維護國家金融監(jiān)管法律體系的基本統(tǒng)一。

（責任編輯：張恩娟）

參考文獻：

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