鄱陽湖生態經濟區縣域城市發展研究

周鋒

[摘 要]要建設世界性的生態文明與經濟社會發展協調統一的鄱陽湖生態經濟區，一個極為重要的問題就是在當前江西省經濟社會建設普遍落后的情況下，如何加快推動生態經濟區域內的縣域城市快速發展，實現進位趕超。本文以彭澤縣為例，研究其在城市發展中的經驗和做法，并就遇到的問題與存在的不足提出相應對策建議，以期為鄱陽湖生態經濟區的整體縣域城市發展提供借鑒。

[關鍵詞]九江沿江開放開發；工業化；產業聚集；彭澤

[中圖分類號]Q988；X24 [文獻標識碼]A [文章編號]1674-6848（2013）05-0074-05

[作者簡介]周 鋒（1986—），男，江西南昌人，江西省社科院研究實習員，主要從事區域經濟、金融管理研究。（江西南昌 330077）

2009年12月12日，國務院正式批復《鄱陽湖生態經濟區規劃》，標志著建設鄱陽湖生態經濟區上升為國家戰略，這是江西省建國以來第一個納入為國家戰略的區域性發展規劃，目的是把鄱陽湖生態經濟區建設成為世界性生態文明與經濟社會發展協調統一、人與自然和諧相處的生態經濟示范區和中國低碳經濟發展先行區①。2011年5月24日，《江西省人民政府關于進一步推進九江沿江開放開發的若干意見》適時出臺，旨在全力推進新一輪九江沿江開放開發，打造長江中游城市群重要支點、促進鄱陽湖生態經濟區建設。九江市轄縣、市、區域是鄱陽湖生態經濟區的重要組成部份，生態經濟區共含38個縣（市、區），九江就占了12個，其中沿江開放開發區范圍內有7個，包括潯陽區、廬山區、九江開發區、瑞昌市、九江縣、湖口縣和彭澤縣，沿江開放開發區劃范圍面積5143平方公里，是鄱陽湖生態經濟區各地區劃總面積的10%。九江沿江開放開發這一舉措把準了九江發展的主脈胳，利用長江沿岸152公里“黃金岸線”的優勢，優化產業布局，推進產業聚集，大力推動了九江的新型工業化、新型城鎮化建設，通過規劃指引、政策扶持、建設配套把九江打造成為鄱陽湖生態經濟建設的新引擎。

以此為背景，位于長江南岸、鄱陽湖畔的千年古縣彭澤，在九江沿江開放開發以來，抓住機遇、深修內功，充分利用自身優勢，通過以工業化、城鎮化雙輪驅動城市發展，在社會經濟、文化民生等各方面都取得了較為顯著的發展。通過研究彭澤的發展方式、剖析其發展問題、總結其經驗不足對于九江乃至整個鄱陽湖生態經濟區內的縣域城市發展都具有一定的啟示意義和參考價值。

一、彭澤縣域發展的現狀分析

彭澤縣位于江西省最北部，長江中下游，九江市東北角上，素有“七省扼塞”、“贛北大門”之稱。轄區面積1544平方公里，人口38.5萬，總體地貌概括為“五山二水兩分田，一分道路和莊園”，是國家級生態示范縣。彭澤縣在沿江開放開發戰略的推動下，其國民經濟快速發展、工業化與城鎮化建設迅速推進。

（一）綜合經濟實力增強。全縣2012年國民生產總值、規模以上工業主營業務收入、固定資產投資、社會消費品零售總額分別達到了54.2億、121.3億、76.2億、17.8億元，分別是2005年度的3.2倍、15.0倍、8.2倍和3.0倍，分別比2011年增長11.5%、42.5%、35.8%和15.6%，其中規模以上工業主營業務收入增長水平高于全省平均增長水平24個百分點；全縣農民人均純收入8700元，同比增長12%，財政總收入突破9億元，同比增長39.5%。

（二）工業化快速發展。全縣2012年實現規模以上工業增加值27.9億元，同比增長17.1%；實現主營業務收入121.3億元，同比增長42.5%；實現利稅7.7億元，同比增長50.9%；新增規模以上企業17家，規模以上企業達到58家，投資超10億元的企業7家。三次產業比例由2005年的34.8：33.0：32.2達到了2012年的21.7：57.5：20.8，由此可以看出，彭澤縣的工業化推進速度相當迅猛。①

（三）城鎮化進程快速推進。彭澤縣在沿江開放開發中，堅持強工興城戰略，在推進工業大發展的同時，大力推動城鎮建設，通過對山南新城的開發建設拉開了城市框架，形成“兩城”帶動、齊頭并進的形勢，一改彭澤縣一條“扁擔街”的歷史，為縣城長遠發展提供了廣闊的空間。全縣城鎮化率從2008年的28.6%增長到2012年的43%，城鎮化水平大幅提高。

二、快速崛起的做法和經驗

（一）主攻工業，打造產業集群。彭澤縣抓住沿江大開發大開放的機遇，重點打造彭湖灣工業園和磯山工業園兩大臨港工業園，通過大投資，大建設，搭建大平臺，引進大中型企業，帶動全縣工業大發展。彭澤縣工業園總規劃面積達43平方公里，投資20億元，彭湖灣園區和磯山園區落戶項目分別達到22家和28家，2012年共實現主營業務收入36.1億元，逐步形成了以紡織服裝、精細化工、裝備制造、建材礦材為基礎的四大支柱產業體系，臨港產業集群效應初顯。②

（二）扎實搞好基礎建設，改善發展硬環境。基礎建設是縣域經濟發展的底子，彭澤縣坐擁長達46.5公里的長江“黃金岸線”，是其不可多得的稀缺資源，彭澤縣通過大力推進基礎建設，改善投資環境，為城市發展提供了有力保障。在公路交通建設方面，彭湖沿江大道于2012年底全線通車，全縣“三縱兩橫”的路網已基本形成；在工業園區建設方面，園區內水、電、路網工程基本建成，啟動磯山二級綜合污水處理廠和工業集中供水項目，完成9700米的園區排洪渠系改造工程，改善園區環境，推動了生態環境保護與經濟發展相融合；在能源電網建設方面，紅光220千伏變電站正式運營，磯山10千伏雙回路電路架設完成，全縣配電網改造升級工程全面竣工。通過搞好基礎建設，為彭澤的開放開發打開了新局面。①

（三）建設服務型政府，優化發展軟環境。彭澤樹立“優化發展環境，一切為發展服務、一切為項目服務、一切為投資者服務”的理念，促進政府職能轉型，努力營造親商安商的一流服務軟環境。為了讓所有落戶企業無顧慮投資、零障礙發展，該縣推出許多服務舉措，如實行四套班子“四級調度”機制，所有領導干部到一線去發現問題和解決問題。這些舉措無疑對優化投資環境，吸引全國各地商戶起到了積極作用。

（四）堅持以人為本，積極改善民生。工業化和城鎮化不僅是財政收入增加，也不僅是城鎮人口比例增長和城鎮面積擴大，更重要的是人民生活水平提高和全民素質提升。彭澤縣在開放開發中堅持以人為本，做到工業化與城鎮化協調共進的同時，抓好各項惠民工程，積極創造就業機會，2012年發放再就業小額擔保貸款5190萬元；加大社會保障力力度，累計發放城鄉低保金2869萬元、大病救助金1105萬元；通過財政配套資金1.1億元，完成了六大類67項民生任務；大力發展教育事業，新建維修校舍面積2.7萬平方米，改建增設農村幼兒園41家。②

三、推進城市發展中不容忽視的問題

彭澤縣在推進沿江開放開發戰略，促進城市快速崛起的過程中，也存在一些不容忽視的問題。如為了取得快速發展，步子太急，邁的太大，環境容忍標準降低，由此造成生態環境破壞、要素資源浪費、產業結構失衡等不良后果。主要表現在如下幾個方面：

（一）園區產業布局不甚合理。具體在園區招商過程中，引入的企業呈現亂、雜、微現象：如彭湖灣工業園布局了包括紡織、造船、水泥、機械制造、新能源、釀酒、金屬冶煉、塑膠、汽配等行業在內的眾多企業，普遍規模較小。另外，全縣總投資超過10億元的項目很少，沒有一個超過50億元的大項目，企業之間的相互關聯度不高、沒有形成聚集效應，缺少龍頭企業、缺乏核心競爭力，同時，這些小微企業占用了大量的沿江岸線土地資源，不利于沿江持續、有序開發和利用。

（二）戰略型新興產業發展緩慢。彭澤工業園區缺少資金密集型和知識密集型企業，戰略型新興產業發展較為緩慢，新型工業化程度低。彭澤當前的四大產業體系中的紡織服裝和造船工業規模偏小，缺乏競爭力，受到國際金融危機影響，面臨嚴峻考驗；作為彭澤工業支柱的水泥行業也是面臨行業產能過剩，存在巨大壓力；由于缺乏戰略性新興產業的支撐，彭澤經濟可持續發展存在壓力。

（三）資源要素緊缺。經濟發展離不開人力、土地和資金的支持，三者缺一不可，三者的富足可以帶來城市的繁榮，三者的緊缺則造成城市發展的瓶頸。

第一，土地問題。由于國家控制、省級統籌安排，2012年彭澤的新增用地指標為450畝，然而根據彭澤縣的安排的各項工程要求，如迎賓大道工程、彭澤天然氣利用工程、茂華物流有限公司、禾益化工有限公司的建設需求，總計需用地指標達6811畝。這個數據足以反映彭澤用地緊缺的現狀。另外，如前文所述，由于產業布局不合理，小微企業占用了大量用地指標，也加劇了土地資源的緊缺。

第二，資金問題。一方面基礎建設需要投入大量資金，沿江開放開發以來，彭澤縣雖然得到了省市的大力支持，基礎建設大跨步前進，但對路網的建設、工業園區的建設、拆遷的補助等仍然需要大量的財力投入，根據縣政府統計主要工程共需4.96億元，相對于縣級財政來說，無疑是相當緊張；另一方面金融體系供血乏力。市政工程、企業建設需要的資金支持很大一部份來源于金融機構貸款，例如大部分企業的建設和運營都需要向銀行貸款，且適度的負債有利于企業的發展。最合理的資產負債率一般為40%～65%。當前，彭澤縣所有的金融體系由8家銀行和1家小額代款公司構成，2012年年末銀行的存貸比僅為40%，大大低于國家限定的紅線75%，資金的緊缺程度由此可見一斑。

（四）生態環境面臨惡化風險。西方老工業城市發展是走末端治理路線，對生態環境造成了嚴重的破壞，其代價和影響難以估量。越來越多的國家開始注重環境生態的保護，將人口資源與環境的協調可持續擺在發展的第一位。然而中國很多縣域城市為了發展而忽視對生態環境的保護，彭澤縣在開放開發的過程之中，就存在如下問題：一是彭澤部分企業和個人依托縣域沿江運輸成本低廉的優勢，將一些土山碎石運往其他城市加工抑或是鋪路墊基，這是一種低層次、粗放式的經濟，既浪費資源、又破壞城市路網、城市環境，對可持續發展造成不利影響；二是彭澤沿江的磯山工業園有眾多醫藥、印染等化工企業，如果管控的力度不夠，可能對水資源安全造成不利影響。縣政府已經制定了園區企業管理制度、基本建成了管網、污水處理廠等設施，但偶發性排污超標現象仍難以杜絕，一旦處理失當，后果將十分嚴重。

（五）農業現代化進展緩慢。彭澤素有農業大縣之稱，但農業生產方式粗放，產業不成規模。彭澤是有產量居全省之首的棉花籽、油籽，有“中國鯽魚之鄉”的彭澤鯽，有口味俱佳的瘦肉豬、人工飼養梅花鹿、東升豚、葛粉等諸多特色農副產品，如此眾多的當地優勢資源，卻無法形成品牌，沒有一家馳名的農副產品生產企業。

四、對策和建議

為建設“四化”同步、健康發展、綠色崛起的城市，針對彭澤縣發展中存在的問題和不足提出以下幾點建議。

（一）拓展戰略眼光，打造核心競爭力。拓展戰略眼光，就是要發展壯大戰略型新興產業。一方面，按規劃布局臨港產業的同時，著力引進節能環保、生物產業、高端裝備制造業企業；另一方面，要進一步優化產業結構，促進傳統產業的升級轉型，建立產業優勢，打造核心競爭力。在招商引資上，要從大招商變為招大商，引進產業鏈中的上下游企業，做大做強產業鏈，以點帶面地加大產業聚集力度和規模經濟效應；要大力發展金融業及服務業配套，提升第三產業比重，提升城市發展質量。

（二）大力發展民營經濟。民營經濟是市場經濟中最具活力的部分，具有促進中小企業發展、擴大就業、激活民間資本的多重效果。彭澤縣在民營經濟領域具有很大的發展空間，應該從政策上、體制上大力扶持民營經濟發展，積極支持和鼓勵外出務工人員回鄉創業。例如通過建立外出人員聯系常效機制，加大招商引資對在外人員的聯系和宣傳；設立專門辦公機構，負責促進民營經濟發展對策研究；開通民營企業審批綠色通道，加大技術指導和專項資金扶持力度，引導全縣民營經濟蓬勃發展。

（三）積極推進農業現代化。彭澤縣在農業資源上擁有天然優勢，具備做大做強特色農業的底子，可以借鑒安徽省當涂縣農業綜合發展的經驗，大力發展現代農業。要整合小、散企業，規模化農產品生產養殖，支持發展農產品深加工，提升產品附加值，扶持企業龍頭，做大產品品牌，要有把產品做成品牌，品牌做成名片的決心，力爭在幾年之內產生2～3家全國性知名企業，形成3～5個全國知名品牌。①

（四）建立健全金融服務支撐體系。縣域發展最缺的就是資金，要對接項目和資金，就需要有健全的金融服務支撐體系。要改變過去那種“什么樣的地方就需要什么樣的金融”的錯誤認識，越是欠發達地區，越需要金融服務的支持。首先要加強金融機構的建設，發展多層次、多樣化金融機構組成，綜合建成政策性金融、合作性金融和商業性金融。要重點發展商業性金融，建成有國有商業銀行、地方商業銀行、社區融資機構以及民間金融組織共同組合的縣域商業金融組織體系；其次，要創新金融服務，充分利用民間資本，發展小額貸款公司，給予充分的政策支持，著力于解決中小企業貸款難的問題。

（五）建立土地集約利用模式。在工業化和城鎮化進程中，土地供求矛盾是普遍存在的問題，解決這一問題的根本途徑是提高土地資源利用效率，實現土地集約式利用。一是要嚴格按照規劃引導進行項目建設，防止濫用、浪費、閑置用地；二是通過實施低丘緩坡荒灘等土地復墾，推進城市建設用地增減掛鉤，增加用地指標；三是要嘗試用指標置換等方式解決用地指標不足的問題；四要重點引進大型企業，提高單位土地面積產值，為大型企業項目留地，爭取重大項目用地特例特批。

（六）重點加大生態環境保護力度。“青山好處惟彭澤”，彭澤縣素來風景迷人，環境優美，自然景觀、生態景觀不勝枚舉，在推進城市發展的同時，既要金山銀山，又要綠水青山，若是圖一時利益，而損害生態環境，終將得不償失。一要淘汰弱后、低端產業，發展綠色循環經濟，實現人口、資源環境的可持續發展；二要重點保護沿江區域生態環境，制定嚴格的污染排放標準，加大企業排污監管和違規處罰力度，嚴控工業三廢，提高污染處理能力；三要合理進行城市規劃布局，形成工業區、生活區、行政區三區相輔相成的格局，進一步完善基礎設施建設，修復城市道路，提升環境承載能力，打造人口宜居城市。

此外，地方政府要借鑒發達國家城市開發建設的經驗，以前沿的理論科學規劃城市建設。如建設生態工業園、建設生態城鎮等。經濟落后有時并不一定是劣勢，尤其在看到西方國家環境遭受破壞，付出了慘痛的代價后，我們更應當意識到，必須學習先進的城市規劃理念，把握后發優勢，實現綠色發展、生態發展。

（七）探索農民工市民化途徑，建設新型農民工社區。根據十八大報告精神，城鎮化將是未來的國家戰略核心，是推動建設小康社會的重要載體，是撬動內需、促進經濟結構轉型的重大舉措。城鎮化是以人為核心的城鎮化，通過建設新型農民居住模式，進行配套基礎建設、促進相關制度改革，將為城鎮化建設帶來新的活力，在縣域快速發展的過程之中，要重點解決城鄉統籌問題。彭湖灣農民工社區就是一個值得研究的模式。彭澤縣彭湖灣工業園對面，有一個占地6000余平方米的大型農民工社區，該社區根據農民工需求，同步建設了單身公寓、超市、店鋪、文化廣場等功能齊全的配套設施，吸納了1000余農民工入住。彭澤縣通過發展工業，每年從外地回鄉務工的人數超過5000人，越來越多的流動農民工轉變為城市人，這在縣域發展中已成為一種普遍現象，通過研究這種新型農民工社區模式，創新社會管理方式，力促相關制度改革和配套設施建設，對于整個鄱陽湖生態經濟區的城鎮化建設都將具有重要意義。

責任編輯：王 琦